技术赋能城市基层治理数字化转型的三重悖论与突破路径--以Z市Y区智慧城管为例／耿亚东 任亚菲

　　（2）区级横向部门间协同不足

　　Y区智慧城管平台通过派单机制将待办案件一键送至各责任部门，在案情简单明了、责任明确的情况下，案件处置可遵循派单-处置-评价-结案这一闭环顺利进行。但当事项较为复杂，责任主体众多且涉及多个部门时，智慧城管的智能作用将会被削弱。具体来说，在Y区智慧城管数字化转型实践中，跨部门事项往往缺乏明确的责任清单及事项清单，加上部门之间职责交叉重叠等，导致各部门在整体协作过程中出现推诿扯皮现象，在很大程度上削弱了数字化转型中基层治理整体性及协同性优势的有效发挥。在此情境下，基层往往选择借助高位权力进行仲裁和协调，即过度依赖等级权威协同的方式。原因在于上级政府控制着下级部门赖以生存的组织资源，基层只有紧紧依附上级政府才可获得权威地位，这使得高位协同成为解决跨部门合作冲突中最普遍的方式。此外，我国中央、地方各层级机构与职能设置基本一致，职责同构特征在一定程度上促进上下级政府之间的交流协作，但同样也会造成上下级政府各部门间职责划分不清晰。在基层治理实践中，上级组织大多履行决策、设计等领导职责，同时拥有对下级的任免权和决定权，而下级机构尤其是基层组织大多承担着具体责任的落实工作，却缺乏与此相应的治理权限与治理资源，上下级之间的权责不对等导致基层工作人员解决跨部门事项时过度依赖上级权威，制约跨部门协作合力的发挥。Y区智慧城管数字化转型中跨部门协同的主导方式，正是立足于此种不对等权力层次的纵向协调上。高位协调机制在一定程度上推动了跨部门协同进程，使得各部门能够依托上级权威在较短时间内调动大量资源，有利于实现治理任务的落实。然而，该领导机制高度依赖于上级权威的关注，缺乏相关制度约束与保障，具有明显的人治特征。

　　"之前遇到过路边护栏出现了问题，系统按照所属位置把案件派送到相应的网格，其相关人员表示不归他们负责，市政建设的项目应该去找市政解决，但是到了市政那边，他们说这个案件已经过了服务期，现在没有费用去维修。这种情况一个月会出现两三件，因为无人解决而成为积压事件被暂时搁置，而街道迫于考核的压力又必须去解决积压事件。所以当事项超出街道权限职责范围时，街道会找更高层级的领导如区城管、市城管去统筹管理，事件的处理需要依靠上级领导权威。"（访谈记录：20240412-ZY-ZWZX）

　　四、结论与建议

　　本研究基于技术-组织-制度分析框架，对Y区智慧城管的现存困境进行了学理性分析，有助于更加清晰地了解我国城市基层治理数字化转型的现实。未来，为进一步推动基层治理数字化转型，需要从以下几个方面着手。

　　（一）以合作生产推进平台运作，推动基层减负增能

　　第一，实现平台化运作，克服数字悬浮问题。在基层数字治理实践中，平台化运作是指将包括基层政府在内的多元治理主体共同整合进一个平台［16］，旨在实现治理主体之间的无缝连接、联动赋能。具体而言，就是将传统自上而下的发包-管理-代理链条转变为以协同为核心的数据信息共享、技术应用平台。一是重塑发包端，打造统一管理的任务派发平台