技术赋能城市基层治理数字化转型的三重悖论与突破路径--以Z市Y区智慧城管为例／耿亚东 任亚菲

　　为了获得Y区智慧城管运行的清晰图景，探究数字化转型背后的运行逻辑，研究团队于2023年7月至2024年4月对Y区城管局、政务服务中心、城运中心、大数据管理中心、街道办进行了实地调研，通过结构化访谈和半结构化访谈，对10名相关工作人员进行了深度访谈，整理访谈材料约5万字，为我们深刻认识Y区智慧城管运行逻辑与背后面临的问题提供了事实资料。

　　（一）Y区智慧城管数字化转型现状

　　Y区智慧城管数字化转型发展先后经历了三个阶段：第一，起步阶段（2009-2017年）：该阶段主要通过接入市级数字城管平台，打造城市治理智能场景，初步实现了案件线下发现处置到线上发现处置的转变，以应对传统城市管理人员不足的问题。第二，成长阶段（2017-2022年）：该阶段主要以打造区级数字城管平台为主，逐步推动数字化城市管理平台向智慧化升级，以充分发挥其综合指挥中心作用，初步实现了城市基层治理的精细化。第三，快速发展阶段（2022年至今）：智慧城管系统正式建成上线，该系统将各部门开发的业务平台逐步融合到统一的数字治理平台，将市政、环卫、园林、执法等治理场景纳入智慧城管平台，建立以智慧城管平台为抓手的数字化城市管理工作闭环流程，建立了线上发现问题、线下处置问题的闭环运行流程，大大提升了问题案件的发现率、立案率、办结率。

　　随着数字技术的不断嵌入，Y区智慧城管数字化转型不断加速推进，各职能部门间联合联动，初步形成了以块为主、综合执法、力量联合的整体性治理形态，在一定程度上缓解了城市基层治理中边界不清、久拖不决等问题。尽管如此，在实践中因制度、组织等因素的影响，Y区智慧城管数字化转型依然面临着一系列治理悖论，阻碍着数字化转型进程。

　　（二）Y区智慧城管数字化转型面临的悖论

　　1.技术困境：技术赋能与增负减能悖论

　　（1）数字悬浮加重基层负担

　　从学理层面而言，基层数字治理中的数字悬浮是指数字平台及数字技术应用与基层治理的实践需要不能贴合的情况。［10］

 一方面，数字悬浮表现为数字形式主义。在Y区智慧城管系统上线之前，不同类型的问题分别由相应的职能部门及其一线工作人员进行处理，各部门指派工作人员定期对街道和商铺进行走访巡逻，发现并及时处理问题。一线人员在长期的巡查和处理问题过程中逐渐形成丰富的问题处理经验。然而，当问题的发现权与判定权从一线人员变成平台统一派件或后台人员操控时，问题的处理流程由线下转移至线上场域，数字平台的算法完全取代了一线工作人员的经验知识，以至于陷入"为数字化而数字化"的误区。具体来看，Y区智慧城管平台将治理问题由线下发现处置转移至线上进行，许多线下处置效率更高的事件也被纳入线上处置的行列，而主观能动性强的一线人员所具备的问题控制能力、处置经验、判定能力均被排除在智慧城管治理平台之外，取而代之的是数字平台的数字和算法。调研发现，Y区智慧城管平台上线之后，几乎所有的待办事项都需要通过平台进行线上处置，包括一些常见的、可随手解决的问题也要纳入平台进行闭环处理，使得基层治理丧失自身的灵活性优势，面临超负荷过载运行的问题。

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