以法为基：国际秩序重构与国家善治之思／李以所

　　三、外部不确定性的克服：“以国际法为基础的国际秩序”

　　在当今关于国际关系的现实认知中，存在着两种国际秩序观：一是在2015年前后，某些西方国家或地区所宣扬的“以规则为基础的国际秩序”（rules-based international order，RBIO）；二是中国近年来在多边外交场合积极倡导的“以国际法为基础的国际秩序”（international law-based international order，ILBIO）。在世界各国争相拥抱全球化的时代，国际关系基本处于正常状态，推行所谓的“以规则为基础的国际秩序”并没有引发太多争议。仅从字面含义观察，国际法亦属于规则的一种，二者之间并不存在排斥关系。［7］2016年6月，英国“脱欧派”出人意料地在公投中险胜；同年11月，事先并不被看好的特朗普出人意料地当选美国第45任总统。以此为标志性事件，逆全球化思潮开始涌动，各国经济面临的不确定性风险日增，以美国为代表的部分国家开始刻意回避反映各国共同意志的国际法，积极推介其单方面认可的、被泛化处理的“规则”。在这种背景下，“以规则为基础的国际秩序”很大程度上已沦为部分国家推行霸权主义和强权政治的斗争工具。

　　（一）外部不确定性的加剧：“基于规则的国际秩序”

　　“以规则为基础的国际秩序”这一提法最早可以追溯到时任澳大利亚外长的陆克文，他在2008年提出要建立“一个坚实的、以国际规则为基础的秩序”。2010年，时任美国国务卿的希拉里借鉴了陆克文的表述，提出了“基于规则的秩序”，这是美国官方首次使用“规则”。之后，美国政界和军方反复强调他们有责任帮助亚洲国家维系该秩序。2013年，新泽西州民主党参议员梅嫩德斯宣称美国维系这种基于“规则”的秩序，符合美国的切身利益。“以规则为基础的国际秩序”的首次正式表述出现在2015年的七国集团首脑会议宣言中，在2021年的G7峰会中，该表述再次得到了明确和强化。同时，欧盟及其成员国亦对此表示坚定支持。［8］ 2021年8月，美国副总统哈里斯在访问东南亚时，宣称美国将维护“基于规则的国际秩序”。随后，澳大利亚、印度、菲律宾、日本等美国盟友也跟进呼应了美国的这一提法。

　　如果只是单纯从国际关系学的视角出发，强调国际秩序要基于规则，是基本合乎正常情理的。但是，如果将此“规则”置于法律表达的语境中，结合当下国际关系复杂多变的实际情势，其内涵和外延都存在着相当的不确定性，经不起琢磨和推敲。［9］

　　在法学意义上，规则是法律规则的习惯性简称。剑桥大学惠威尔国际法讲席教授詹姆斯·克劳福德曾经使用过“基于规则的国际社会体系”这种表达［10］，根据当时的情境分析，这位联合国国际法院的前大法官就是将“规则”等同于法律规则，也即国际法规则。这种理解使“以规则为基础的国际秩序”在提出之初就具有了相当大的欺骗性，致使一些发展中国家想当然地采用了“以规则为基础的国际秩序”这种表述，还将之视为对“基于实力的国际秩序”的反制。［11］他们有些天真地认为，这个“规则”就是指国际法，尤其是以《联