以法为基：国际秩序重构与国家善治之思／李以所

　　三是行政行为的短视性。有限的政治任期会使得个别急功近利的决策者很难考虑公众的长远利益，而做出仅顾及眼前的短期行政行为。［26］“头疼医头，脚疼医脚”的问题解决方案，只会产生泡沫式的“政绩”。这种因行政行为短视而导致的行政行为的“应急”性，必然会因经不起时间的考验而得不到群众的拥护和认可，最终会因为根基的脆弱性而难逃改弦更张的命运。

　　（二）内部不确定性的克服：从人治到法治

　　朝令夕改是引发内部不确定性的典型现象，从法的安定性视角观察，产生诸多内部不确定性的根本原因就是人治大于法治。

　　作为治理国家的两种主张和方法，人治和法治是政治学和法学中的重要命题。从形式上看，所谓人治，就是执政者基于个人的主观意志来实现对公共事务的治理。在实质上，这种治理权就是凌驾于法律之上的绝对权力，执政者的个人意志可以不受任何规则的制约和束缚。在传统的社会政治生活中，主观性较强的统治者的个人意志具有本原性和神圣性，无论是在人们的观念中，还是在具体的生活实践中，都有相对于法律的优先权，不能指摘，不可修正。鉴于绝对权力掌握者的行为不受既定规则的约束，而是完全取决于其主观意志和情绪偏好，那么对其行为就很难进行准确的预先评估，从而具有很大程度的不可预见性。正因如此，其所实施的治理活动基本属于带有偶然性的个人行为，充斥着各种各样的不确定性，至于治理效果如何，全看老百姓的运气，于是民众终日生活在对公权力及其操控者的恐惧之中就成为悲剧性历史发展的必然。［27］

　　作为对人治的全面变革，法治是治理主体运用明确的、稳定的、预先可知的、受到普遍认可的法律规范来指引、调整和约束行为体的行为，进而实现其政策目标的治理方式。依照法律的治理将执政者的行为框定在各类规则规范当中，其存在和行进的基础是制度权威和规范信用，与具体个人无关，因而天然具备明确性、稳定性和持久性的特征。这使参与社会政治经济生活的行为体对未来拥有了较明确的预见性，基于这种可预见性，就能最大限度地降低源自公共部门的不确定性，进而对个人事务做出合理、合情、合法的处置和安排，从而使得社会运行高效、优质，同时给予社会生活参与者以幸福感和安全感，最终实现公共利益的最大化，直至善治目标的实现。战国时期稷下学派的齐人尹文在《尹文子·大道下》中曾云：“圣人之治，独治者也；圣法之治，则无不治矣。”直言不讳地点明了治国应当靠“圣法”而不能靠“圣人”。尹文子的这种朴素比较，尽管还不能完全等同于现代意义上的人治和法治之辩，但已然是中国先秦时期就法治和人治孰优孰劣做出的浅显评判。

　　就中西相较而言，1689年，清圣祖康熙正从而立走向不惑，清廷盛世景象日隆，皇权专制日益强化，兴亡荣辱尽取乎皇帝一