以法为基：国际秩序重构与国家善治之思／李以所

　　四、内部不确定性的克服：法令要安定

　　实现善治是国家治理的理想目标，遵循良法所实施的治理，就是走向善治的过程。［22］所谓良法，就是能够体现人民意志且符合社会发展规律的法律。依照良法治国，就是要求执政者的所有公共治理活动都依法进行，不受任何个人意志的影响和干扰。任何国家内部所出现的亟待解决的不确定性，都会使国民陷入迷茫和忐忑，都有碍于善治目标的实现；国民因在公共治理过程中出现的不确定性而产生的各种困扰和无所适从，又会进一步加剧各种不确定性，使国家实现良好治理的理想落空。综观国家治理内部的诸多不确定因素，国民感受最为深切的当是法律的不安定和信赖的无保护，其中最具直观代表性的就是政府决策的朝令夕改。

　　（一）代表性现象：朝令夕改的治理逻辑

　　朝令夕改并非现代社会的新现象，继韩非子提出“好以智矫法，时以行杂公，法禁变易，号令数下者，可亡也”的警示之后，西汉晁错给文帝所上的《论贵粟疏》也曾提及“赋敛不时，朝令而暮改”，东汉班固的《汉书·食货志·上》中则再言及“急政暴赋，赋敛不时，朝令而暮当具”。这说明短命政令自古已有之，且损害民众利益久矣。故主导修订《贞观律》的唐太宗在贞观十年（636年）自警曰：“法令不可数变，数变则烦，官长不能尽记，又前后差违，吏得以为奸。自今变法，皆宜详慎而行之。”［23］唐中期，元稹更是在《授马总检校刑部尚书天平军节度使制》中指陈时弊：“有迎新送故之困，朝令夕改之烦，自非有为而为。”可见，政策政令的随意立废会带给广大百姓莫衷一是的不确定性，极大地消耗公共利益，无端地提高执行成本，严重损害政府的公信力，最终将导致整个社会的混乱无序。

　　法律制定和政令出台，都需要多角度的科学论证、多层次的立体观察、多方位的综合分析、多维度的系统研究。唯有如此，方能保证法律的良善、正义的彰显、政令的严肃和秩序的稳定。中国历史上的“徙木立信”“萧规曹随”，都因强调政策的连续性和权威性而被赋予了标杆性，成为后世治理的楷模。破除朝令夕改所导致的不确定性，其深远意义不辩自明。但时至当代，这种现象并未销声匿迹，仍然在不同的时间和领域一再上演。究其根源，大致有三。

　　一是政策设计的本位性。公共部门本应坚持以人民为中心的发展思想，追求善治，力图实现公共利益的最大化，但少数地方政府或个别决策部门从狭隘的本位意识出发，基于私利指导行政行为或制定行政命令，目之所及尽是本地好处，心之所想皆为部门利益［24］，完全偏离了公共性的价值取向，背离了全心全意为人民服务的根本宗旨，因而所设计的政策缺乏必要的包容性，在实施过程中也可能存在假公济私的行为，从而受到舆论批评和群众抵制，最终又迫于各种压力做出进退失据的政策变更或调整，加剧了群众在生产生活中所面临的不确定性。

　　二是决策过程的随意性。有些地方政府和公共部门的领导层在酝酿和出台政策的过程中，相对比较注重结果正义而漠视程序正义，或仅是在形式上敷衍履行决策的法定程序，根本没有进行充分的征