西方官僚制理论的批判与“价值—行动”模型框架的修正／吕承文

　　（二）官僚体系的行动分析应受到其自身制度设计的价值导向制约

　　行动体现的是官僚机器运作、现实效率的内涵，这也是关系国家政治权力行使与政治功能实现的现实问题。官僚制从国家产生开始就肩负着政治统治的重要功能，如何维系政治秩序的稳定是首要考虑的问题。随着社会经济的发展，官僚制的功能也在社会、文化、经济等领域出现分化，又相应产生了引导的社会功能、表率的文化功能等。这是把官僚机器当作一个整体来对待，并从中考察官僚制的各种现实问题。行动应是在价值的引领和制度的规约下，各利益博弈主体之间的行动选择。公共选择学派将理想的官僚体系请下神坛后，直接面临着官僚体系中的各个利益主体之间无底线、无原则的毫无章法的博弈行径，一旦偏离法治的轨道，还会导致整个官僚体系的运转失灵。

　　美国学者查尔斯·T.葛德塞尔在他的《为官僚制正名——一场公共行政的辩论》一书中说，这个看似可笑的念头（“为官僚制正名”）实际围绕着三个主题而争论：一是官僚制机构与私人机构哪一个更有效率，二是官僚机构对公众态度很恶劣，三是官僚机构是否总喜欢阻碍改革。［13］其实，官僚制的根本问题在于官僚及官僚机构与社会公众之间的关系处理。这就是库珀所说的官僚制的伦理困境，即“面临冲突性的责任是公共行政人员体验伦理困境的最典型方式……公务员的受托人特征也使他有责任代表公民的利益行事，而该责任发生在官僚组织内部这一事实则可能导致冲突发生”［14］。

　　Michel Corizer狠狠地批判道，官僚组织就是无法从其错误中吸取教训来改正其行为的组织。［15］奥斯特罗姆同样认为官僚组织是无效率的，并主张运用公共选择理论来改善公共部门。［16］休斯亦指出，由于官僚制的理性形式、不透明、组织僵化以及等级制的特性，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。［17］Mainzer的《政治官僚》、Dvorin和Simmon的《从非道德到人性化官僚》以及Bruce和Hagne的《现代政府的责任困境》也认为官僚机构极易背叛公共责任，实际上蜕变为既不负责任也没有民主的政府治理。但是，让官僚制臭名昭著的是那种与理性主义背道而驰的“官僚”及“官僚主义”，而非它自身的组织结构。“我们不必同情这个官僚等级制中的个人”［18］14，他们只不过是借此实现自己的“上升的愿望或抱负”而非“公共服务的责任心”［18］21。那种可怕的“官僚主义”被描述为“早晚有一天世界上会充满了齿轮和螺丝钉式的芸芸众生，他们紧紧地抓住自己的职位，处心积虑、不顾一切地渴望沿着官僚化的等级层次阶梯往上爬，一想到这种可怕的前景就令人不寒而栗”［19］。正是如此