西方官僚制理论的批判与“价值—行动”模型框架的修正／吕承文

　　第一，理想官僚制无法实现在价值（“道德说教”）中自我完善。韦伯的理想官僚制又被译作贬义化的“科层制”，这也正是“科层组织”一词常常带有效率低下含义的原因。西方学者在将科层制当作一种组织现象而非行政程序的认识上达成共识。由于官僚政治与专制帝国的关系十分密切，有时可以使用官僚政治来概括整个国家制度。科层组织通常与大型组织有联系。国家根据科层制原则建立官僚组织或官僚机器，在整个社会生活的各类组织中占据着统治地位。在科层组织中，行政人员遵守科层制法规衍生出繁文缛节、消极应付、僵硬刻板等官僚主义弊端，因而不会通过自己的错误来学会纠正自身行为。这就是说，科层制效率低下的原因正是自身无法进行组织变革和自我完善。

　　第二，理想官僚制容易走向僵硬呆板化。关于官僚制的产生，人为的制度建构主义似乎比制度演化主义更有说服力。从历史发展趋势来看，官僚制中的组织与人很多时候是出于因人设职或因事设职的初衷，以致早期一个人的官职就如同一个官僚组织。而按照韦伯的想法，官僚制产生的条件主要包括货币经济的发展、行政管理任务的复杂化、现代经济的发展、现代国家机器的发展、社会等级分化。［1］官僚制本身也如同一台机器，成为国家机器的重要组成部分，与社会政治经济的发展密切联系。“一旦充分实行官僚制，就会形成最难摧毁的社会实体”［2］309，且官僚制因线性思维、机械化与形而上思维方式、理想化思维而对民主产生严重损害［3］，早已成了人们眼中“由天才设计而由白痴管理的体制”［4］。

　　第三，价值中心主义只会让理想官僚制时刻处于“楚门”的表演状态之中，而忽略现实中公众关心的服务质量与效率问题。这种官僚制机器其实都是围绕着理性，即通过合理化运作实现合法化统治。这种理性在韦伯看来，具有两个层面的含义：一是任何具体的法律判决都是一条抽象的法的原则应用到一个具体的事实上；二是对于任何具体的事实，都必须采用法逻辑的手段，从适用的抽象的法的原则中得出判决。［2］18同时，这种不以人的主观意志而转移的理性被注入官僚制之前还有两个制度源头：一是来自古希腊、罗马帝国的自然法源头，处处讲究“遵循自然规律”，这是一种自然理性；二是来自基督教的“人人平等”的教义，影响着西方社会生活的方方面面，逐步演变为人文理性。这二者交织催生的理性精神正是西方官僚制不断演进及发展的文明原动力。西方国家的文明精神要求官僚制能够实现让西方国家更像西方国家的政治统治。换句话来说，马克斯·韦伯的理想官僚制只是让西方国家的官僚组织将西方国家统治得更像一个西方国家而已，而其他现实问题可以一概不论。

　　（二）公共选择学派建构的博弈决策模型的解释困境

　　公共选择学派的官僚制模型是当代公共管理