西方官僚制理论的批判与“价值—行动”模型框架的修正／吕承文

　　第一，官僚组织过分的自利性计算。人性在本能上会进行自利思考，只有在规则限制自利的情形下，人们才会产生先实现规则目标后实现自身利益的管理意识。规则的好坏成为官僚制运作理性与否的根本。如果规则体系不足以将人性约束到既定目标的轨道上来，就会产生足以导致官僚机器低效乃至无效的派系倾轧、腐败堕落、“搭便车”等制度外部效应。相反，规则也可以引导人性朝向实现理性的制度正外部性效应——增进合法性与实现规则目标。从学科发展的视角来看，公共选择学派从经济角度来看待官僚制问题，创设了一门旨在研究官僚个人及组织行为逻辑的“官僚经济学”。美国学者Niskanen首先识别并定义了官僚的“个人”偏好，他认为，“官僚们倾向于把以下事项看作进入公共部门的首要选择，即声誉、权力和选举资助”［5］。

　　第二，官僚组织为达到目的而不择手段。博弈决策官僚制模型的行动策略主要包括四种情形。一是讨价还价。所谓“讨价还价”是指“领导人之间相互控制的一种形式……领导人之所以进行讨价还价，是因为他们之间存在着意见分歧，但期待未来的协议可以达成，并且对自己有利……讨价还价意味着互惠”［6］。这不仅可以反映官僚制的内部协调与沟通，也展示了官僚制与外部系统的社会和民众之间公共利益共识的达成过程。二是理性决策。官僚制内部又会存在很多个多元化的利益群体，或一个组织一个利益共同体，或一个部门一个利益共同体。这些利益共同体尽管在各自利益上存在分歧，但是为了维护整个官僚机器运转的大局，必须做到理性的让步与妥协，这就催生了理性决策模型。三是各自为政。这是理性决策模型的衍生类别。在集权条件下，官僚机器内部存在部门利益化，会带来诸多潜在的权力截流风险，但在素有地方分权传统的西方人眼里，多元社会中不同群体的利益博弈反而更能体现民主和公平的价值。四是竞争说服。政策研究机构的引入改变了中央与各部委之间的信息不对称状况，从而改变了双方讨价还价的力量对比。［7］无论是采取哪种行动策略，西方官僚组织都不会考虑社会公众的切身利益和真实诉求。

　　第三，博弈决策模型看到了利益对于官僚行动的驱动作用，却忽略了法治和公平价值观念对官僚组织的公共政治伦理约束意义。公共选择学派建构起来的官僚制本身的初衷蕴含着两种足以破除韦伯理想主义的现实：一是官僚制的正常运作，即只有先确保官僚制顺畅运转，才能驱使其实现规则目标；二是官僚制的人性约束，即还必须保证对人性予以制约以防范其阻碍规则目标的实现。基于这样的思考，官僚制还需要更切合实际的行动策略，比如西方盛行的“分蛋糕”理论。这是一种关于实现利益共识的行动策略。但是，官僚组织一味注重“利”而忽略“义”（公共政治伦理）的重要价值意义，只会使得西方国家的官僚组织更像一个企业组织