地方行政立法风险控制的引导及矫正之策

　　4.消弭立法冲突，打击地方保护主义

　　我国幅员辽阔、地方差异显著，规避立法冲突成为促进大同的必要条件。美国各州之间的法律冲突与单一制国家相比更为突出和明显，我国国家层面立法也有彼此冲突之处，整体协调仍有待加强；全国立法与地方立法之间相互博弈，甚至地方立法一度遭到挤压；地方立法之间存在竞争乃至不兼容，省（自治区、直辖市）、较大的市立法冲突比比皆是。因此，要在矛盾尚未萌发时就介入地方立法协调，避免在执行层面引发更大的矛盾，这需要有良好的顶层设计。

　　立法主体扩容是把双刃剑，各方协调得当则利于促进区域发展，稍有不慎则会导致地方保护现象加剧。从美国的立国基础来看，联邦宪法就是经过各州批准、秉持公正平等原则的产物，因为意识到“建筑在更屈从于大州意志基础上的政权，不大可能为小州接受”（汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第314页），所以要秉持公义和保护弱者权益原则。追根溯源，地方立法权被创设，一是回应地方自治的呼声，二是希冀通过立法解决实际问题。2000年至今，我国省级人大和政府、较大的市的人大和政府都有立法权，但由于缺乏协调而难以打破地方堡垒。有的地方不断扩张自身权限，以立法之名行地方保护之实，制定干预市场、以邻为壑的规章，甚至意图将下放的权限重新纳入囊中，区域大战日趋激烈。实际上，政策具有柔性的一面，法律则更多呈现刚性特征；地方政策固化为政府规章后，囿于局部视野则会引发法律（法规或规章）冲突。若对地方保护主义一味纵容，则不仅是政策打架的问题，还会上升到法律层面的矛盾，由此可见消弭立法冲突的必要性。

　　二、隐含风险：地方行政立法的法域冲突

　　行政改革和立法过程让人期待，却总有缺憾之处，地方立法主体之间面临冲突风险。毋庸讳言，“法律之间、法律与法规、规章之间的和谐统一、彼此衔接、相互协调问题，体系的优化组合、均衡布局、成龙配套问题，都存在一些缺陷”。把立法权授权给设区的市有利于发挥地方能动性，缓解一窝蜂申报“较大的市”的难题。但立法环境先天不足，地方之间的冲突有不可控的风险，局部冲突甚至可能引发大范围异动；再则，相当一部分设区的市不具备立法资质，有的力求将地方利益最大化，有的试图将公共利益私有化，有的甚至觊觎国务院下放的审批权，这对民众而言不啻噩梦。法域冲突的风险表现在以下几个方面。

　　1.缺乏立法协调机制，与上位法冲突

　　“法律的僵硬性会妨碍法律得以因事制宜，所以在某些情况下就能使法律成为有害的，并且在危急关头还能因此致使国家灭亡。”（卢梭：《社会契约论》，商务印书馆2010年版，第159页）可见立法协调和灵活权变的必要性，而《立法法》缺乏解决争议的条款，未能从源头上规避立法冲突。实际上，各地立法目标迥然相异，整合各方利益并非易事。从国家立法而言，全国人大经常委托国务院部委起草法律，在缺乏协调沟通的情况下，各部委基于部门利益起草的法律导致冲突屡见不鲜，而全国人大并未做到提前预审和有效协调。未来设区的市的人大和政府都有立法权，若缺乏协调引导机制，又无缓冲空间的话，多元主体之间的立法