地方行政立法风险控制的引导及矫正之策

　　国家立法和地方立法关系国之根本，必须合理分工、互为依托。从地方立法来讲，分为关键几步：一是党的十一届三中全会后“赋予地方立法权，是我国立法体制的一项重大改革，也是我国政治体制改革的一项重要内容”；二是2000年颁布的《立法法》，分别授予省（自治区、直辖市）和较大的市的人大和政府制定地方性法规和规章的权限；三是2015年修订的《立法法》，将地方立法权逐步扩大至设区的市的人大和政府。从发展态势来看，赋予地方立法权的范围日趋扩大，符合地方自治的大致趋向。问题在于，我国法律在预防冲突和消弭争议方面有所欠缺，地方立法间存在诸多矛盾隐患。实际上，先前的省（自治区、直辖市）和较大的市等立法主体制定的地方法规（政府规章）之间就矛盾重重，若不经过充分酝酿筹备，挤入更多良莠不齐的立法主体，冲突只会愈演愈烈。因此，要静观地方立法权下放，在宏观层面因势利导，及时矫正立法过程中的错谬，形成全国一盘棋的融洽立法语境；地方行政立法则要主动协调沟通和跨区域合作，在审慎中持续推进，在彼此协调中共生共长。

　　一、地方行政立法的功能定位

　　当前，地方立法的关注点多是地方人大及其常委会立法，对地方政府制定的行政规章研究不多。本文研究对象为地方行政立法，缘于地方政府面临复杂的社会环境，经常要应对各种危机事件，而法律法规难以做出迅即回应，行政规章就显得尤为重要；《立法法》特别规定：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。”基于法理分析，行政规章固然属于“准立法”性质，位阶低于宪法法律，但与民众日常生活关系密切；再则，法律法规多由经实践检验后的政府规章或规范性文件修订而来，因此地方行政立法不可或缺。地方行政立法功能定位如下。

　　1.契合社会发展目标，满足民众参与需求

　　宪法法律和地方规章与民众生活密切相关，要在立法过程中注重倾听民众意见。“不在联结法律与民众的司法过程中满足社会需求，人民在依法治国中的主体地位自然无从谈起。”（《人民法院报》2015年1月15日）因此，法律制定要契合社会发展目标，满足民众现实需求，而地方立法贴近基层，有着接地气的天然条件。坦诚地说，政府立法与社会目标契合并非易事，缘于政府行事规则与社会不同，未必能准确把握社会发展的脉搏；再则，政府制定的政策目标和立法规划，往往与社会需求并不一致，偏差自然产生。因此，不必乐观于设区的市获得立法权，而更应审视行政立法权下放是否准备到位、能否落地生根。实际上，省（自治区、直辖市）、较大的市早就有了立法权，但效果不容乐观，也并未避免立法冲突。“风险的产生往往是因为缺乏民主评议，缺乏倾听不同声音。”（张千帆：《宪政审查的世界经验》，《炎黄春秋》2012年第9期）因此，要促使地方立法在倾听社会意见中充满生命力，尽力契合社会发展目标，更好地发挥立法的功能和效力。

　　2.宏观层面要顾及大局，同时兼顾局部公共利益

　　地方立法既要立足国家层面，不违背上位法，又要敢于探索，服务地方发展。立法工作并非一帆风顺，更多情况是法律法规在宏观层面就彼此冲突，让地方立法举步维艰。如水利部、环保部分别主持起草《水法》《环境保护法》，起草方从