地方行政立法风险控制的引导及矫正之策

　　中央与地方之间、地方与地方之间关系不清晰，地方立法与上位法有冲突的可能。上海作为我国经济中心，其立法水平和质量均走在前列，但依然存在法律冲突现象。上海市142件现行有效的地方性法规中，与上位法存在冲突的有21件，占总数的14.8%，其他省份与上位法冲突的规章数量可想而知。地方政府规章与上位法冲突有各种原因，或许是上位法发生变化，抑或是地方有意扩张权力，这些不争的事实折射出地方立法质量存疑、权限界定不明晰、人员素质有待提高。这些问题在地方立法权扩容后只会更加严重，未雨绸缪才是良策。因此，要在宪法层面详细界定中央与地方的权限，订立“地方制度法”，明确地方立法冲突的解决途径。

　　2.立法规划引导匮乏，跨区域立法冲突多

　　地方立法规划往往各自订立，缺乏宏观统一协调。区域要发展，必须整体协调，事前有序规划、良好沟通，避免各方政策各行其是，现实层面却是宏观引导缺位，地方政策以邻为壑，导致城乡医疗保险、户籍改革、房地产登记等方面整合举步维艰。以京津冀协同为例，之前各方处于断裂脱节状态，沟通协调困难。邻近区域尚且如此，《立法法》授权挤入更多立法主体后，若在区域规划、环境保护、工业发展等方面缺乏统一立法规划，“公地悲剧”只会更加突出。因此，要从国家层面宏观引导地方立法，鼓励地方及时制订立法规划，建构平等对话平台，促进跨区域沟通，避免不必要的纠纷。

　　跨区域地方政府之间不存在隶属关系，受层级制影响导致法域冲突并不鲜见。“我国是世界上地理和人口大国中唯一实行单一制的国家，甚至被抨击为高度中央集权，但是地方保护主义的盛行又是非常显著的事实。”（刘海波：《中央与地方政府间关系的司法调节》，《法学研究》2004年第11期）悖论体现在：中央试图实行一竿子到底的集中管理，却无法做到面面俱到，难以兼顾每个地方的利益；地方难以摆脱区域本位，立法也是基于地方利益制定，彼此信息互通不够、衔接兼容困难。其实跨区域冲突的发生并不意外，地方政府要在设定时间内取得政绩，必然基于本区域利益立法以博得民众认同，忽略乃至侵犯其他地方利益在所难免，产生立法冲突也并不奇怪。举例来说，贵州、安徽关于二婚生育的计划生育条例不同，导致女教师被责令引产（《新闻晨报》2015年5月20日），虽然在舆论压力和高层干涉下，结局最终峰回路转，但由此可窥知地方立法难以协调的窘境。

　　3.监督审查制约缺位，难以遏止恶法出台

　　行政立法缺乏监督，地方政府之间产生争议并不鲜见。“中国法律规范中问题最大的不是法律，而是各类低层次、不公开的‘红头文件’。”（张千帆：《宪政审查的世界经验》，《炎黄春秋》2012年第9期）恶法与恶政之间没有明显界限，各级政府法制办几乎年年清理规范性文件，却依然难以规避政策冲突。设区的市获得立法权后，可能将排他性的“红头文件”进行立法，或制定利于自身而伤