地方行政立法风险控制的引导及矫正之策

　　行政规章的立废并非易事，政府法制办既负责行政立法，又进行自我监督，缺乏主动废止的积极性；人大缺乏对具体行政操作情况的掌握，对政府的监督效果不佳，遑论对行政立法的监督。如此情境下，地方政府规章如无意外，都会在两年内提请人大立法，形成地方性法规。再则，城乡不平等的政策乃至法规依旧存在，设区的市有立法权而县域没有，导致城乡鸿沟愈来愈大。另外，地方内部立法权限并不均衡，如重庆万州区人口是彭水县的两倍多，经济总量远超后者，但彭水有立法权而万州没有，无形中造成民族地区与其他地区的矛盾。综上所述，立法监督匮乏、司法监督缺位、民众监督无效、城乡地位不平等，加之各种信息不对称或不公开，导致恶法出台难以避免。

　　4.立法技术欠缺，衔接兼容困难

　　立法技术是一门学问，做到框架严谨、逻辑有序、用语贴切、思维前瞻并不容易。当前立法采取“成熟一个，制定一个”的方针，但立法时机往往时不我待，等到国家层面立法成熟后，发展契机早已失去，因此要提升立法的预见能力和技术水平。立法技术欠佳的案例有很多，如《环境保护法》与《环境影响评价法》的起草者都是环保部，竟然也彼此打架（《中国青年报》2015年3月19日）。地方政府之间目标并不一致，制定出的行政规章五花八门，有的不具备可操作性，有的贪大求全，有的抄袭严重，还有的被部门利益劫持，表现为：“在法规条文内容上，有1/3属于可以不写的，1/3属于可写或可不写的，1/3属于可以写的。即使是有的实施类法规，上位法的条文也占有篇幅，真正根据本地方实际情况和实际需要、带有地方特点的规定就只有几条。”（江材讯：《地方立法数量及项目研析》，《人大研究》2005年第11期）这些现象一定程度上会损害法律权威。实际上，不必对地方立法做过多苛求，应通过对中央与地方的权限进行明确规定、引导地方立法通报协调、适度委托第三方机构立法、掌握科学立法技术等途径来消除部门立法带来的弊端。

　　地方立法若只基于自身利益，会给立法兼容造成困难。地方政府间的矛盾通常产生在“三不管”地带，有可视范围的地域交界处，还有民事或诉讼方面的模糊地带，这在地方立法冲突方面也有体现。美国则通过具有法律效力的州际协定解决地方政府间的冲突，并通过释放极大的自主权促进地方对话，只有那些试图改变政治控制或权力，以至于影响宪法权威的州际协定必须得到国会的批准，其他的一般州际协定则并不需要。我国国家立法注意到了地方政府之间的协调兼容，如《旅游法》第17条规定：“对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源进行利用时，应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。”区域内部的立法衔接也值得重视，《立法法》注意到了地方政府规章与地方法规之间的衔接，明确“两年后如果不能转为地方法规即自行失效”，这是对地方行政规章权力的限制，督促