领导前沿
地方行政立法风险控制的引导及矫正之策
来源：领导科学
作者：蔡英辉 蔡 焘
日期：2016-01-18 16:25:02
| 治地方的自治机关等享有立法权。”（崔卓兰等：《地方立法膨胀趋向的实证分析》，《吉林大学社会科学学报》2005年第5期）基于《立法法》行文分析，立法授予与否的考量因素是“设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等”，而有些县（县级市）的人口规模或经济发展远远超过部分设区的市（如昆山之于嘉峪关、胶州之于铜陵、晋江之于鄂州），却没有获得立法权，显然并不合理。再则，宪法并未规定市一级政府的权限，《立法法》授权设区的市立法权只是权宜之计，把立法权下放到县一级才是正道。进而言之，可以进一步授权给县（县级市及部分区）、镇以制定自治章程的权力，这对于促进城乡均衡发展大有裨益。
地方立法要鼓励多方参与，促进城乡均衡发展。我国2010年修改选举法，实行“城乡按相同人口比例选举人大代表”，承诺“一人一票、同票同权”，这有利于推动城乡平等话语权的构建。从行政主体分析，“利益主体在信息方面所处境地必然存在差别，较小的组织表现得最不利”（朱迪?弗里曼：《合作治理与新行政法》，商务印书馆2010年版，第231页）。市代管县的体制不利于县域表达自身权益。在地方立法中，设区的市有立法权，相对广袤的县却没有立法权，导致县乡的利益与设区的市捆绑在一起，乡村的利益并未得到完全重视。市制与县制存在悖论，一方面尊重县的主体地位而推行省直管县，另一方面授予设区的市立法权而忽视县的利益，显然不合时宜。一旦城市（一般是设区的市政府驻地）通过立法确保自身利益而忽略县乡利益，将会产生比政策压制更可怕的后果。因此，国家层面要明确地方人大与其常委会的关系，以代表大会的形式通过法律，建立人大代表与民众的普遍联系机制，保证城乡得到平等对待。地方立法要兼顾城乡利益，通过网络征求意见，建立定期反馈机制，促进立法机构与民众的沟通，保障民主进程和城乡参与权利。要推动跨区域立法，促成跨区域立法协调机制，此方面东北三省已经做出表率，证实区域立法协作框架可行。
3.援引司法体系介入，重视立法后评估
地方政府之间的立法和行政争议援引司法介入是必要的，对解决立法冲突大有裨益。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则一锤定音，为司法介入行政决策和监督地方立法奠定了理论基础。该文件指出，“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”。这显然是为确保行政决策和地方立法的公正性保驾护航。
立法后评估是评估主体按照科学的审查标准，通过公正合理的评估程序，分析立法实施后的效果和影响，对立法引发的结果进行评判。政治学者并不能摇旗呐喊，而更应冷眼旁观、鞭策敲打和提前预警，要认识到立法后评估是对立法工作的审视与修正，便于及时发现问题和解决纠纷。我国实践层面的立法后评估时间并不长，2008年《国务院工作规则》规定：“行政法规实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。”地方立法亦应展现其灵活优势，“通过后评估，不断推动地方立法克服成文法所带来的先天的缺陷和后天的迟滞，审视既有立法是否已落后于社会经济发展的实际需要，及时发现迟滞，通过修订克服 |