地方行政立法风险控制的引导及矫正之策

　　三、地方行政立法：引导及矫正

　　任何国家立法都难以涵盖全部事项，地方事务也难以用语言精准描述，风险冲突伴随地方立法的始终，因此要进行事前防范、全面覆盖、动态监控、迅疾反馈。平心而论，随着现代社会的发展，法律与风险之间的关系变得比以往任何时候都要密切。地方立法总有边界模糊地带，法律也有时滞性，或因为条款不清晰而难以执行，或由于行动迟缓而影响效果，地方立法进程中需要进行风险控制，在宏观层面需要进行引导和矫正。因此，国家要对地方政府立法加强引导，要求地方遵循立法程序，实现国家与地方的兼容；实行专业人员立法，促成全过程的公开透明；立法主体继续扩大至县，多方协同配合，促进区域发展；尝试援引司法介入和司法解释，有效评估法律执行情况。

　　1.整体与部分兼容，引导督察有力

　　法律修订牵一发而动全身，国家立法出现任何异动，地方立法都要随之进行修正，此项工作任务的繁重可想而知。“集权与分权的问题，就是关于法律规范的效力范围以及创造和适用这些规范的问题。”（奥尔森：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社2003年版，第335页）从权利和义务对等角度来讲，责任并不能仅由地方承担，要找到整体与局部的契合点，使之形成有机协调的整体。美国从立国之初，就在联邦与州之间明确了职责权限，州际冲突由宪法宏观协调，州际协定为地方立法合作保驾护航。我国国家立法要规范自身、秉持公义，尽力由人大主导立法，减少个别中央部委劫持法律现象；立法时召集利益相关者及法律学者、民众讨论协商，避免出现国家法律冲突的现象；尊重地方利益，尽力维护公平正义，减小公权力寻租的空间；委托第三方进行评估，确认是否实现法律体系的整体兼容。地方立法之间的协调也不能急于求成，而要循序渐进，对潜在的风险进行预判和控制，促成地方立法互相借鉴和彼此通气。

　　行政立法要有宏观法律的明确规定，上位政府的有效引导，司法层面的保驾护航。首先，虽然《立法法》第98条对行政法规、地方政府规章等备案方法做出了规定，但提前预防比备案更为有效，因此要完善宪法法律体系，明确规定法律冲突的解决途径，不给地方争议以生存的土壤。其次，省级政府要规范辖区内地方政府的行政立法程序，在不干涉地方自主决策的情况下，对地级市和自治县的立法工作进行适当引导。再次，党的十八届四中全会提出“最高人民法院设立巡回法庭”“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这是对行政立法与公共决策的监督，若引入司法审查机制则效果更佳。此外，要充分发挥人大的监督作用，全国人大在备案地方法规之前，要主动检查地方性法规、政府规章等是否存在冲突；地方人大在备案政府规章时，要提前审查是否有违背公正之处，将矛盾消灭在萌芽状态。

　　2.扩大立法主体范围，促进城乡均衡和区域协调

　　设区的市被赋予立法权是一种进步，却因未下放到县域而有缺憾。实际上，县制肇始远早于市制，县被赋予立法权并不晚于市，也承载着更多城乡均衡发展的重任。“1949年政治协商会议，确认大行政区人民政府、省人民政府、直辖市、大行政区辖市和省辖市的人民政府、县人民政府、民族