“政策工具—利益相关者”二维框架下公共服务政策注意力配置研究——基于央地68份医养结合政策文本分析／吴 飞 郭怡格

　　3.政策工具与利益相关者交叉匹配欠佳

　　根据对X维度次级政策工具和Y维度3类利益相关者的交叉分析，可以清晰地发现政策工具在各利益相关者上的分布与使用倾向。首先，各种次级政策工具均与政府产生良好交互，但内部注意力配置不均衡，政策内容清晰度与精准度有待提升。比如，“目标规划”“策略性措施”占比过高，政策内容宏观、模糊，从而导致政策执行的盲目性与随意性，影响执行效果；政府与“协作交流”的交互性过低，与“法规管制”的交互程度也不高，说明政府内部相关部门间协调合作机制、监管奖惩机制不健全，部门自身利益诉求会驱动机会主义行为，出现分段治理、政出多门等现象，难以实现协同治理。其次，医疗服务机构、养老服务机构与各种次级工具的交互显示出政策注意力分布显著不均。“协作交流”“策略性措施”占比过高，表明政府虽然重视医养结合服务发展，但在促进资源整合、机构联合与专业融合等方面仍停留在规划建议、提倡引导层面，行业标准缺失、监管制度滞后、筹资与支付方式模糊等制约了两类机构开展深层次、实质性合作。再次，政策工具与专业技术人员、老年人的交互性较差，与私营组织、社会组织的交互性最差。以上相关者除与次级政策工具中的“策略性措施”产生良好交互之外，与其他次级工具的交互性均较差，有的甚至是零交互。当前医养结合面临人才、资金、技术等发展障碍，但政策支持体系仍未完全建立，制度激励性不足，未能充分发挥公共财政的作用，没有很好地引导商业资本、社会资本投入，而“标准规范”“法规管制”“质量评价”等政策工具的使用频率低，致使医养结合服务供给处于碎片化、无序化状态，难以为老年人提供综合性、衔接性、连续性的高质量服务。

　　（二）政策建议

　　1.动态调配政策注意力，优化政策工具内部结构

　　政策工具体系最大限度地发挥治理效能，有赖于不同政策工具的相互支撑、均衡使用，进而形成政策合力，产生协同效应。［13］因此，在医养结合政策设计中，政策工具的选择不能单一，应根据政策环境与目标群体的需求形成科学的政策工具组合［14］，以更好发挥政策效力。结合当前医养结合政策工具的注意力配置结构失衡状况，可以从以下3个方面进行优化调整。一是适当降低环境型政策工具的注意力配置强度，有针对性地调整次级政策工具的分配比重。精简“目标规划”“策略性措施”等工具，避免目标设置冲突、相似措施