“政策工具—利益相关者”二维框架下公共服务政策注意力配置研究——基于央地68份医养结合政策文本分析／吴 飞 郭怡格

　　二、分析框架

　　注意力配置也称注意力分配，这一概念源自心理学，Simon率先将其引入组织管理领域，用来考察管理者的决策行为及变化［3］。在此基础上，Ocasio提出注意力基础观，认为注意力分配是决策者对自身注意力在不同问题上的安排，以及对议题及解决方案进行编码、解释和投入资源的过程。［4］之后，Baumgartner等提出决策制定模型，指出决策者的注意力在不同时间、不同环境下会发生改变，政策内容的变化在一定程度上反映了决策者注意力的转变。［5］政策注意力是政府决策过程的起点，也是重要的中介变量，反映了决策者对问题的认知与解释方式。政策注意力配置是检验政策品质的重要指标。在当前老龄化程度日益加深、养老需求越发多样的背景下，资源和精力有限决定了决策者在推进医养结合过程中会理性选择政策工具，并对利益相关者的发展及需求根据重要与紧急程度进行排序，进而做出分配注意力的决策。这是决策者结合现实情境进行权衡计算的结果。本文选取68份央地医养结合政策文本，借助Nvivo分析软件，运用内容分析法与频次统计法，探析政策注意力在政策工具和利益相关者两个维度上的分布现状，考察其合理性，探讨如何通过有效的制度设计促使决策者形成符合医养结合高质量发展要求的注意力偏好。

　　（一）X维度：政策工具

　　政策工具是政府基于一定的政策环境，用于推动政策执行、达到政策目标采取的策略、方法和途径［6］，能有效反映决策者的政策价值理念，是政策文本分析框架中的重要维度。政策工具的灵活性程度高，类型划分具有多样性与分散性特征。Rothwell等根据政策工具对目标群体的影响方式，将其分为供给型、环境型和需求型3类。［7］这种划分方式能够将政策工具的选择与其适用领域所具有的政策目标相对应，具有良好的维度内聚合效度与维度间区分效度［8］，故而成为本文X维度的理论支撑。本文借鉴该理论框架罗列18种政策工具子类，试图囊括现有政策手段，作为二维政策分析框架的X轴。其中，供给型政策工具是指政府通过直接给予要素的形式推动医养结合发展，这些要素包括人、财、物、技术等方面；需求型政策工具是指政府为解决医养结合服务市场因过度竞争、利益冲突、技术限制等而导致的不稳定问题，了解市场需求，进行有效管理，维持服务稳定的政策手段；环境型政策工具是指政府利用目标规划、经济支持、监督管理等各种措施，引导、制约利益相关者的行为与权力，为医养结合营造有利的发展环境。

　　（二）Y维度：利益相关者

　　Freeman是利益相关者理论的首创者，他认为，利益相关者是影响组织目标实现或被该目标影响的个人或群体，企业发展必须考虑到相关者的利益诉求并受到他们的约束。［9］但是，不同利益主体对实现组织目标的作用并不相同，且组织采取的行动对不同利益相关者产生的影响也不一样，因此利益相关者的类型划分成为该理论的研究核心，研究者从不同的视角出发，提出了不同的划分标准。比如，Mitchell根据利益相关者所具有的合法性、权力性和紧急性进行评分，根据分数的高低将其分为确定型利益相关者、预期型利益相关者