“政策工具—利益相关者”二维框架下公共服务政策注意力配置研究——基于央地68份医养结合政策文本分析／吴 飞 郭怡格

　　五、结论与建议

　　（一）主要结论

　　1.政策工具应用结构性失衡，环境型政策工具成注意力重心

　　本文通过对政策工具类型的注意力配置分析发现，在医养结合政策中，无论是基本政策工具还是次级政策工具，均呈现注意力配置结构失衡的现象。首先，环境型政策工具使用频次最高，获取的政策注意力最多，次级政策工具的使用更多地集中在“策略性措施”“目标规划”等方面，说明当前政府更多地从宏观角度出发，希望通过间接引导为医养结合发展营造良好的外部环境。但是，实施细则、管理规范、权责清单缺失，金融支持和税收优惠的力度不大，很难实质性推动医养结合可持续发展。其次，供给型政策工具的注意力配置位居第二，总体占比偏低；在次级政策工具中，对“人才培养”和“机构建设”的关注较多，“信息技术支持”较为薄弱，而对“资金支持”“基础设施建设”的关注度严重不足。这也是为什么很多地方内生型和外嵌型医养结合均流于形式，难以突破发展瓶颈的重要原因。再次，需求型政策工具的注意力分配最少，仅占19.67%。政府虽然认识到利益相关者积极协作的重要性，但对“服务外包”“政府采购”“政府补贴”等工具的使用不足，很难激发医养结合相关主体的参与动力和市场活力。这也证明了当前医养结合服务的普惠度与普及度仍然偏低。总之，不同政策工具承载着不同的治理功用，部分政策工具使用过度或缺失会引致政策工具结构的失衡，并会最终影响政策工具体系的整体治理效能。［12］

　　2.潜在利益相关者为政策关注焦点，且内部注意力配置不均衡

　　基于政策文本分析可知，3种利益相关者所获取的政策注意力显著不均衡，供给导向特征明显，形成以潜在利益相关者为中心，核心利益相关者和边缘利益相关者注意力分配不足的局面。在潜在利益相关者中，政府、医疗服务机构和养老服务机构是政策注意力的焦点，这说明医养结合服务仍处于发展初期。作为主导者，政府更多地从自身或供给侧角度出发，关注如何厘清相关部门的权责边界，破除医养之间的制度壁垒，促进关键主体——医疗和养老服务机构达成有效协作，提高养老服务的医养融合度。但应引起注意的是，我国医养结合相关服务机构总体数量不足，资金缺口较大，社会组织参与度较低。一方面，因为医养结合是一种长期投资，短期内成本收益的不匹配势必会降低私营组织参与积极性；另一方面，政策对私营组织、非营利组织的关注度不足，其生存和发展缺乏良好的制度环境，影响了其组织合法性、资源有效获取和参与机会。这就需要政府加大政策关注力度，出台