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2019年2月下期

政策试点的产生机制及偏离效应分析/刘宏玉 范炳良

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:刘宏玉 范炳良 日期:2019-02-27 17:06:06
些问题主要发生在局部地区或某些行业领域,如东北林业的发展试点、资源型城市转型试点、旅游扶贫政策试点、国家沙漠公园建设试点等,都是针对局部问题开展试点的典型。基于此,在改革开放不断攻坚拔寨的过程中,很多难题得以攻克,但还有一些顽疾难以根除,需要中央不遗余力地一次又一次想办法解决。中央指定这些试点有以下考虑:首先,一些问题影响很大,亟须解决,而这部分问题是地方政府不愿花费精力关注的,以至于积重难返,却又不能避而远之,有些问题已经成为全面深化改革进程中的绊脚石,所以需要中央运用强制力指定试点。尽管试点政策的法律效力较弱,但在中国的政治环境中,其规制力量与正式颁布的办法、规定相比并不逊色。其次,在我国,由中央指定的试点多是针对市场经济调解不了或调节无效的问题而设立的,如垃圾分类、循环经济、节水农业、农村基础教育等一直困扰我国发展的难题。尽管国家大政方针的初衷是“平衡”且“充分”地发展,但市场经济不可避免的趋利特点使得各个领域的发展参差不齐,因此需要中央政府加以调节来弥合差距。另外,中央指定的试点中许多是关于政府建设、社会建设、教育方面的法律、政策、方针的制定和执行的,如公益诉讼试点、财政国库监控互动试点、省级防逃追逃协调机制试点、政法干警招录工作试点、贫困地区学生营养改善计划试点等,这些都是市场自由调节难以顾及或者难以发挥作用的。再次,在中央指定的试点中,有一部分是受国内外发展形势的影响,导致我国社会面临一些全新的问题,从而需要中央加以关注的;或者是试点风险较高,需要以谨慎态度对待所选择的解决方案的。如营改增试点,中央最初在2013年只指定上海试行,后来才逐渐推广;税费电子支付系统2010年率先在长三角地区的上海、南京、杭州和宁波口岸试点;2016年认罪认罚从宽制度试点采取的是指定有条件的地方开展试点的方式。
  (二)为何组织申报试点
  1.立足社会政治现实。中国的整体特点之一是地广人众。由于自然、历史、社会等方面的原因,不同地区的发展矛盾有所区别。试点本身的尝试性特征也要求选定某个或某几个地区进行政策效果测试而不是大水漫灌,况且试点的有形与无形资源的消耗均需要考虑。在我国,单一制体制下繁多的行政层级使得中央政府所能触及的领域总是有限的,中央和地方之间进行直接联系的机会微乎其微。尽管在做决策之前,中央会下派工作小组开展调查研究,了解实际情况,为决策提供事实依据,但具体到地方执行的细节问题、政府单位如何开展工作等,还是难以系统、如实地把握与安排。在今天,地方层面的发展异质性日益凸显,中央在把握前进方向的主轴时,需要正视区域、行业领域的特点及其变化。考虑到我国各个地方在试点积极性、硬件基础、地理位置乃至发展顽疾等方面的差异,组织地方申报试点无疑是在释放鼓励地方主动发现问题、解决问题的信号,也是希望地方能够因地制宜,延伸中央的政策视野。
  2.发挥地方创新能力。政策试点具有的创新性、尝试性特点决定了其初始阶段只能在少部分地域进行,同时也挑战着试点实践者的积极性和承担风险的能力。在中央发动的政策试点中,有些是没有实施经验可以借鉴的,中央在无法包揽、指定的情况下,会交由地方进行自主申报,给予地方很大的创新空间,借助地方的
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