2019年2月下期
政策试点的产生机制及偏离效应分析/刘宏玉 范炳良
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：刘宏玉 范炳良
日期：2019-02-27 17:06:06
| 笔者收集到的资料中，约38%的政策试点都是以中央指定与地方申报相结合的方式来确定的。这种产生机制的特点是国务院及中央部委确定试点省份或指定局部区域、某一行业领域等，接下来由已被指定的行政层级主管部门进行试点实施单位申报工作。具体实施的试点单位由地方政府组织申报后遴选确定，最后以中央指定的区域为主体，将试点方案和地方试点单位上报中央，由中央审批通过。一般来说，相对于目标较为单一的试点而言，综合性试点（试点内容丰富、耗时长、牵涉的单位和人员众多）多采用这种央地结合的方式，如住房租赁试点、公办养老机构改革试点、农作物秸秆综合利用试点、医联体建设试点、耕地轮作休耕制度试点等。而且对于一些复杂的综合性试点，中央在进行前一轮的指定申报之后，还会进行下一轮的安排，如减轻中小学生课业负担试点、工程质量安全提升行动试点、国有资本充实社保基金试点等，以及布置到各个省份的试点专攻任务。还有一种是中央直接规定必须在全国范围内试点，即我国除港澳台之外的每个行政区域都需要进行试点，地方政府的准入门槛无差别，如信息惠民国家试点、国家新型城镇化综合试点、全国邮件快件实名收寄信息系统试点等。
（三）中央直接组织地方申报
我国的政策试点一般由提出相应政策的某个或某几个中央部委向国务院提出试点请求，由国务院审核通过后进行下达布置。当然，有些政策是由国务院直接提出的。在笔者收集到的试点信息中，约有37%属于中央直接组织地方申报的类型。在这种方式中，中央不划定范围，直接通知全国各级地方政府进行申报。中央对地方申报的要求较为严格，也会做出很多限制。可以将其与政府和企业的招投标行为进行类比，因此，地方申报试点“中标”的难度相对来说极大，一般以试点单位所拥有的经济实力、基础设施建设、对外开放程度、科技创新实力等为竞争条件，如交通旅游服务大数据应用试点、国家创新型城市试点、地下综合管廊试点城市、工业品牌培育示范企业、城市设计试点城市等。许多试点专业性较强，申报门槛高，且有些最终只能确定一个城市，如“中国制造2025”试点项目、绿色产品认证试点等。一些具有明显探索性质的政策试点参与者更是稀少，如农机新产品购置补贴试点、社会信用体系建设综合试点。中央直接组织地方申报的政策试点，申报者的态度呈现出两极分化的现象，一般东部经济发达地区会积极申报，而经济实力较为落后的西部地区往往望而却步或者避而远之。另外，一些试点属于“老大难”的范畴，是“啃硬骨头”阶段需要处理的难题，由中央指定可能效果不佳，需要那些敢于尝试创新的地区和单位在以往试点失败或进展缓慢的基础上继续开拓创新，如共有产权房试点、政府采购信用担保试点等。
二、试点产生机制的现实考量
在中国，对于由中央政府发动的政策试点而言，在其产生机制多样性的背后隐藏着各方面的现实考量。试点的每次决定，都牵涉较大规模的政策支出、物质支出以及价值支出。因此，必须以与制定法律规定同样谨慎的态度来对待政策试点工作。
（一）为何指定试点单位
虽然政策试点的最终目的是推广应用，但并不是所有的试点都是以解决全国普遍存在的问题为根本目标的。我国社会中的一 |