“政策工具—利益相关者”二维框架下公共服务政策注意力配置研究——基于央地68份医养结合政策文本分析／吴 飞 郭怡格

　　【摘  要】增强公共服务均衡性和可及性需要决策者科学分配注意力资源，合理运用各种政策工具，全面关注利益相关者诉求，因此，测量政策注意力在政策工具和利益相关者上的分布状态十分必要。以医养结合养老服务政策为例，借助Nvivo软件对2013—2023年间68份央地政策文本进行分析，可以发现：当前医养结合政策工具应用结构性失衡，环境型工具成注意力重心；潜在利益相关者成为政策焦点，且内部注意力配置不均衡；政策工具与利益相关者交叉匹配欠佳。未来，应动态调配政策注意力，优化政策工具内部结构；均衡分配政策注意力，促进利益相关者协同共治；提升政策工具与利益相关者的适配度与契合度，进一步形成符合公共服务高质量发展要求的政策注意力偏好。

　　【关 键 词】决策者；公共服务；政策工具；利益相关者；政策注意力

　　【作者简介】吴飞（1980— ），女，河南大学地方治理研究中心研究员、硕士生导师，老年学研究所研究员，管理学博士，研究方向为健康养老与养老保障；郭怡格（1999— ），女，河南大学哲学与公共管理学院硕士研究生，研究方向为老年福利与养老保障。

　　【基金项目】2022年度河南省哲学社会科学规划项目“河南省医康养相结合养老服务精准化供给逻辑与推进策略研究”（项目编号：2022BSH004）

　　【中图分类号】C936；D63    【文献标识码】A    【文章编号】1003-2606（2025）02-0144-08

 

　　一、问题的提出

　　习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，“治国有常，利民为本。为民造福是立党为公、执政为民的本质要求”，要“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”。［1］2024年7月通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中强调，“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”，要“完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”，“不断满足人民对美好生活的向往”。［2］可以看出，增进民生福祉，提高公共服务水平，让民众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，是全党工作的重中之重，而实现以上目标必须依靠灵活的政策设计和制度保障。这就要求决策者科学分配注意力资源，合理运用政策工具，全面关注利益相关者的发展诉求，构建多主体协同合作网络。但是，政府作为主导者，在推动公共服务发展中，一方面要面对公共资源的稀缺性、政策环境的复杂性、调和利益冲突的困难性，另一方面要及时回应服务对象的多样化需求，保障服务的可及性和可得性。这种矛盾加剧了政策注意力的分散性，并使政策工具具有明显的偏向性，呈现出不同的组合状态。政策注意力配置会直接影响政策执行效果，因此，从政策起点入手，探究当下公共服务政策注意力的配置特征，测量政策注意力在政策工具和政策对象上的分配状态十分必要。众所周知，公共服务对象众多，公共服务政策庞杂，鉴于现阶段老年群体人数剧增，异质性强，需求多样，而养老服务供需矛盾突出，医养分离严重，为老年人提供全周期、全项目、高质量的医养结合服务已成为民众密切关注的利益问题，聚焦医养结合政策具有较强的代表性与现实意义。因此，本文以医养结合政策文本为研究对