治理现代化视角下基层政府编外人员的现实困境与激励对策／孟俏俏

　　另外，从行政编制数量调整的实际情况来看，中央编制管理机构对行政编制数量进行调整的周期一般为十年一次，精简原则一直贯穿调整过程始终，倘若遇上机构改革和职能增加这些特殊情况，为了满足职能增强部门的需求，中央将要求各个省级行政区就其内部各个机构和部门的行政编制数额进行调整，而不会对一个省级行政区划内的编制总额进行增加。在此情况下，拥有一定事业编制自主权的各个省级行政区的机构编制管理部门会适当增加一些事业编制数量，或者通过事业单位的分类改革，对既有的事业编制进行重新调整来解决行政编制供求矛盾的艰难处境。正所谓“僧多粥少”，基层政府若想得到省级政府调剂出来的事业编制使用上的倾斜，概率也是相当小。好在项目制背景下的基层政府在一些项目落地实施经费上的使用权比较灵活，其能够运用这部分资金雇用编外人员以确保各项工作的顺利完成。

　　（三）编外人员人尽其才

　　如果说基层政府编外人员是事多人少的产物，那么为什么我国仍要精简机构和缩减编制数额，而不是增加编制以吸纳更多的编外人员进入正式的行政队伍中呢？本文认为，基层政府治理队伍之所以会有编外人员的产生，除了那些不得已而为之的外界不可抗因素之外，还与基层政府对聘用编外人员的青睐态度有着密切关系。

　　从《中华人民共和国公务员法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的相关规定中可以发现，编制身份具有较强的稳定性，在编人员如果不涉及情节严重的违法乱纪情况，是不会被解除公职和取消在编资格的。这就可能导致在编人员行政效率和执行力低下。尽管2019年3月中央办公厅印发的《公务员职务与职级并行规定》明确指出要“完善中国特色公务员制度，改革公务员职务设置办法，建立职级序列，畅通职级晋升通道，拓展职级晋升空间，促进公务员立足本职安心工作，加强专业化建设，激励公务员干事创业、担当作为”，但在现实层面的实施过程中仍存在一定的问题。

　　实施范围、晋升条件、相关配套制度建设等方面的局限性，导致一些在编人员产生了在工作岗位上混日子的想法，他们采取应付的消极工作态度对待自己的本职工作。相比之下，基层政府编外人员由于没有编制管理和人事管理制度的保障，一旦其工作效果未能达到或满足基层政府所分配岗位时的预期和要求，将随时面临被解聘的风险。正因如此，编外人员在工作态度方面普遍会比在编人员更为端正，一般不会出现消极怠工的情况，并且这种积极工作的态度会在一定程度上和一定条件下激励在编人员的工作积极性，从整体上提升基层政府的行政效率。

　　三、治理现代化视角下基层政府编外人员的现实困境

　　随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，基层政府通过聘用编外人员的方式不但使政府内部的人事矛盾有所缓解，同时也为中央政府和地方政府调控整合社会提供了重要手段，这在一定程度上证明了基层政