治理现代化视角下基层政府编外人员的现实困境与激励对策／孟俏俏

　　（一）晋升空间受限制

　　编制管理制度的设计初衷是希望通过高度严格的计划用人控制政府规模、减少财政在人头经费上的开支，以求最大限度地将财政资金投入社会公共事务上面。但由于基层政府事权不断增加、职能泛化、行政编制调整滞后等原因，可供基层政府调配的行政编制人员严重不足，导致一些地方政府运用政府雇员制度雇用编外人员，巧妙地突破了编制管理的相关规定，编外用人呈持续增长态势。

　　就政府雇员制度而言，现行的《中华人民共和国公务员法》中并没有就除公务员之外的政府雇员进行相关规定，但《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中明确规定地方各级人民政府编制配备的原则、行政编制总额的批准权限、使用编制的类别等，并指出“行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制”，自然也就包括不能够自行设定和使用编外人员。然而实际情况是，政府雇员制度与现行的相关法律制度脱节，地方政府会根据本地的实际需要实施编外用人制度，基层政府编外用人已经成为“公开的秘密”。因此，基层政府编外人员在制度上处于中央政府权威性和地方政府灵活性的“灰色地带”，几乎没有任何晋升空间，更谈不上职业发展。许多编外人员尤其是那些工龄较长、年龄较大的群体更希望能够得到身份上的认同，成为正式的在编人员，但其在晋升选拔过程中往往是被排挤的对象，大部分编外人员只能维持现有岗位直到退休。

　　（二）薪酬福利不平等

　　通常而言，基层政府编外人员的薪酬和福利待遇与在编人员相比差距较大。根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》相关规定，编制内的政府工作人员的工资福利由财政专项资金规定支出，若是擅自设置机构和增加编制，其经费来源也不得来自财政资金或挪用其他资金。也就是说，编外人员的报酬不纳入工资福利统计口径，其薪酬福利只能通过向上级专项申请的方式获得，甚至一些基层政府编外人员的收入还得部分靠罚没收入的支撑。可见，基层政府编外人员的薪酬福利远远不如在编人员，损害了编外人员的权益。

　　从薪酬的纵向维度看，编外人员的工资水平基本处于静止状态，无法和编制内员工的薪酬保持一致，“同工不同酬”“薪酬平均主义”现象明显；从薪酬内向维度看，由于缺乏具体详尽的编外人员工作绩效考核办法，评判其工作绩效的依据主要参考出勤率和工作中所犯错误的大小程度，因此，考核结果也缺乏客观性和科学性，其工作质量和数量无法完全衡量出来。加之编外人员的晋升空间受限制，考核结果只是作为奖励、续聘和解聘的依据，考核结果不能充分体现多劳多得的原则。以上问题在很大程度上打击了基层政府编外人员的工作