治理现代化视角下基层政府编外人员的现实困境与激励对策／孟俏俏

　　（一）基层政府职能泛化

　　在我国历史时期，由于行政体系的整合功能有限，国家主要负责履行政治职能，为数不多的社会事务主要由社会自身承担。换言之，此时国家的行政职能未能深入延伸至基层，行政贯彻能力的弱小致使我国历史时期在基层治理方面往往处于上下隔绝的状态，基层社会的存在方式多为自治而非国治。新中国成立以来，国家权力高度集中，政府开始深入经济社会建设，尤其是加大了对基层社会的渗透力，呈现出明显的行政介入广泛化、政府职能扩大化、政府任务多样化等特征。囿于当时计划经济体制的限制，改革开放之前的中国各级政府通过指令性计划和行政手段对经济社会进行全方面管理，属于典型的全能型政府。改革开放之后，为了适应市场经济体制的建立和发展，全能型政府这种计划经济体制下的产物逐渐被瓦解，取而代之的是服务于市场经济的有限型政府。这一变化在历次机构和行政体制改革中均有迹可循，深刻反映出政府的职能范围从微观具体转变为宏观宽泛。然而，市场主体行为逐渐复杂多元化，市场失灵滋生出的一系列环境污染、资源破坏、流动人口激增、社会矛盾突出等问题，亟须政府出面加以解决处理，因此，政府这只看得见的手所触碰的事务将有增无减，对人力资源的需求并不会少于计划经济时期。

　　从基层政府的角度出发，2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定“应进一步简政放权”，那些由地方管理更为方便有效的经济社会事务便从高层级政府下放到基层政府，而上述下放事务又普遍存在覆盖面广、数量庞杂的特性，致使在职责同构政府机构设置模式下基层政府管理和服务的事项较改革之前大大增加。除此之外，由于转型期的中国农村正在经历着国家整合和社会整合相互调适的过程，基层群众自治仍处于摸索阶段，尚未全面深入展开；再加上全能型政府所搭建的特殊政治场景以及权力运行逻辑，使置身其中的政府和人民陷入一种“政府是万能的”定式思维困境，导致民众对国家和政府存在极强的心理依赖，部分民众已经不具备健康的政治参与能力和处理公共事务的能力。在此情况下，接手这些事务的重担自然落到了基层政府身上。正因如此，基层政府的职能不但没能因为精简机构而得到缩减，基层政府反倒呈现出职能泛化的局面，其不得不花费大量的人力去处理这些繁杂的工作。

　　（二）行政编制供求矛盾

　　如前文所述，为了调动基层政府的积极性，突出上级政府的组织协调和监督检查职责，推进和加快政府职能转变，中央政府将许多事权下放或转移给了基层政府。事权下放的初衷是希望基层政府在职能转变的过程中能够紧紧围绕行政审批权的重构，从中央政府手中接住那些原本不在自己手中但必须掌握的行政审批权，毫无保留地归还原本属于市场和社会主体的自主权。然而，政策执行从应然走向实然的过程中产生了一些有悖初衷的异化现象，即基层政府工作人员的工作数量和工作职责陡然增加。再加上基层政府的正