治理现代化视角下基层政府编外人员的现实困境与激励对策／孟俏俏

　　【摘  要】编外用人是我国政府人事系统呈现出的一种独特现象。由于基层政府职能泛化、行政编制供求矛盾、编外人员人尽其才等内外因素的影响，政府部门选择聘用更符合基层社会治理需要的编外人员。然而，基层政府编外人员面临着晋升空间受限制、薪酬福利不平等和职业培训不充分的现实困境，致使其工作热情和工作效率低下。应从基层政府编外人员的职业发展的需求、工作待遇公平性、专业素质的培养等方面入手，设置标准明晰的人才晋升通道，构建科学完善的薪酬激励机制，建立合理有效的职业培训机制等激励手段，调动基层政府编外人员的积极性，从而使其为基层社会治理贡献力量。

　　【关 键 词】治理现代化；基层政府；编外人员；晋升；薪酬；培训

　　【作者简介】孟俏俏（1992— ），女，湘潭大学公共管理学院博士研究生，研究方向为干部激励。

　　政府治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和关键环节，因此，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。换言之，就是要求包括基层政府在内的各级政府优化政府组织结构、完善相关规章制度、提高相关工作人员专业素质和办事效率，提升政府的治理能力和治理水平。其中，基层政府编外人员这一群体引发了社会广泛重视，也吸引了学术界目光。编外用人是我国政府人事系统呈现出的一种独特现象，主要指在现代编制管理制度下，各级机关事业单位长期以来不断突破编制管理相关规定、在编制限额之外聘用人员，这些没有被纳入编制之内的人员，通常被称为编外人员。改革开放以来，我国在政治、经济和社会各层面取得长足进步和不断发展的同时，各级政府承担的职能职责也不断增加，人员的使用数量也越来越庞大。为了平衡编制资源有限和人力资源需求超限的矛盾，一些地方政府采取编外用人的形式，特别是处于政府层级末端的一些县、乡级政府，编外用人更是大量、普遍存在。实践证明，基层政府编外人员一直是基层社会治理的重要力量，他们协助基层政府完成大量的公共服务、社会管理等相关事务，在一定程度上拥有自由裁量权。近年来，媒体频频曝光了各种基层政府编外人员在参与协助执法过程中态度蛮横、手段粗暴，在这些基层政府编外人员乱作为现象受到社会关注和谴责的同时，他们所处的工作环境以及低收入水平状况，也引起了媒体的普遍关注和社会舆论的普遍同情。那么，在国家治理现代化的语境下，基层政府为何聘用编外人员进行社会治理？随着国家治理现代化的推进，基层政府编外人员面临着何种现实困境？如何在编制硬约束的条件下激励广大基层编外人员并调动其工作积极性？这是我们需要认真思考且值得深入探究的问题。

　　二、治理现代化视角下基层政府编外人员的生成因素

　　基层政府聘用编外人员是国家治理的“双轨政治”在地方人事安排上衍生出的“官吏分途”问题。周雪光指出，当代的“官吏分途”呈现为“层级分流”模式，即地方政府在人事安排上主要表现出行政区域上下层级间的递增性和连续性。［1］有学者则认为，行政发包