批判与反思：审计视角下的PPP经济性分析——基于德国的经验和教训／李以所

　　（五）政府偏爱PPP：经济性审查的缺陷

　　PPP相较于传统实施方案的经济合理性，最终取决于在经济性审查框架范围内对预期成本支出的比较。在大范围推进实施PPP的初始阶段，联邦审计院和联邦交通部就在如何计算的方法问题上存在着分歧。尽管很多具体项目通过方法调适和PPP模式自身的发展进步，成本收益问题都得到了解决，并没有在事实上造成PPP项目的流产或早夭，但这个观点分歧迄今仍然存在。

　　联邦交通部采用的是所谓的收益比较的方法，提出在考虑项目本身纯粹的成本支出之外，既要考虑项目完成对国民经济的整体性效用，还要考虑项目完成所产生的具体效能，比如行程时间缩短和运输成本降低等。联邦审计院则对此进行指责，认为联邦交通部在PPP项目经济性问题上所关注的收益内容，完全忽视了传统方式的优势——对“债务刹车”规定的遵循以及对中小企业的扶持，这都是在进行经济性审查时必须考虑的重要因素。

　　在联邦审计院看来，德国对PPP的评价过于积极正面，它实际上还存在很多需要审慎处理的问题。一直力推PPP模式的联邦交通部在进行传统方式和PPP模式的经济性比较时，总将近百万欧元的风险转嫁加到传统方式上，这与实际操作并不相符，因为公共部门在采用传统方式时都会针对这些风险进行防范，并在风险发生时用自有资金来承担。另外，因数据基础的不足而导致估算收益值在一定程度上失真⑥，乃至根本无法核对，也是德国审计系统对PPP项目多次诟病的原因。

　　（六）PPP在其他领域产生的一些问题

　　联邦审计院还对联邦国防军的Herkules项目进行了经济性审查。这是一个由联邦国防部与民营合作伙伴IBM及西门子共同成立的PPP项目公司，联邦政府持股49.9%，私人部门持股50.1%。联邦国防部委托该公司负责非军事方面的IT装备的现代化更新，自2006年开始，委托期10年。在该项目中标公示期间，联邦审计院就指出中标前的经济性审查存在着严重的缺陷和不足。因为在与传统采购方式对比之前，联邦国防部就确定了明显倾向于PPP方式的财务参数。除此之外，联邦国防部还有意规避对采用PPP模式的风险进行深度分析。联邦审计院预估，与由联邦国防部使用内部机构办理的传统方式相比，这一项目将会产生3.6亿欧元的额外费用。项目合同到期以后，联邦国防部决定该项目不予续延，并全部接手私人部门持有的剩余股份。联邦审计院对国防部的决定表示赞同，并趁机进一步指出，将原本属于公共部门的公共任务委托给私营伙伴，随之而来的经常是公共机构自身业务技能的削弱和专业水准的降低。那些在国防和国家安全领域中的PPP项目已对此做出了充分证明。

　　2011年，联邦和州审计院的主席们联合发布了一份对当时收集到的PPP项目的经验进行全面分析的报告，该报告的中心内容是在高层建筑领域内的PPP项目