批判与反思：审计视角下的PPP经济性分析——基于德国的经验和教训／李以所

　　五、来自审计系统的批评

　　（一）花钱并不少：不可避免的额外成本

　　一般来说，私人部门在和政府进行竞争性谈判的过程中，总会强调并展示其非凡的经济实力。但在签署PPP合同并进入实操阶段后，其投入的资金总是有限的，至少会远低于实际建设所需要的成本。这在德国远程公路PPP项目建设中屡见不鲜。项目伊始，私人经营者就需要进行一定程度的融资，其后续的资本投入也将由政府分期逐步偿还。联邦审计院认为这种PPP项目并不妥当，因为依托政府信用，联邦政府贷款的条件明显会比私人部门更加优惠。私人部门在项目启动阶段的贷款利息一般会比政府贷款贵很多，这直接导致项目成本的额外增加。截至2018年，根据联邦审计院的初步估算，相关PPP项目的额外成本就超过了8亿欧元。除此之外，联邦审计院还指出，一个PPP项目从酝酿、策划到招标、投标，从协调、谈判到合同签订，需要付出比传统项目高很多的交易费用，这都是PPP项目必须支出的额外成本。如果考虑这些额外支出，PPP项目所标榜的成本优势实际上并不存在。

　　（二）好处并不多：很有限的效率优势

　　对于PPP方案而言，首要的就是通过效率优势来证明其节约潜力，进而展示其经济性，这种效率优势至少应该能平衡前面所分析的成本劣势。具体来说，私人部门会比政府具有更高的创新热情，不会墨守成规地按部就班；它们会不断尝试使用更恰当的方式、方法来推进项目，从而保证工程按期完工；面对项目进行中的困难和障碍，它们比政府更能展示灵活性，而不是逐级报批、步步等候；此外，私人部门承担风险的制度安排也会呈现出正向的激励效应。但是，联邦审计院的多篇鉴定报告都提出，PPP项目的效率优势被严重高估，因为并不能排除采用传统的建造运营方式也可实现上述优势。

　　尤其是对于远程公路建设方面的PPP项目，联邦审计院强调，想挖掘其创新潜力在实操中是非常有限的。因为德国烦琐且复杂的强制性技术规定为PPP项目实施设定了一个非常狭小的范围框架，私人部门在这个框架内想进行效率创新、实现成本节约，几乎没有什么可发挥的空间。PPP拥护者多次声称，其效率优势不仅能保证远程公路建设项目按时竣工，且比传统方式用时更短。联邦审计院对此也提出了异议：作为项目合作方的公路行政管理部门，与同样作为合作方的私营部门，在确认工程竣工交付的问题上不过是左手交到右手而已，是否比传统方式速度更快，是否如期完工交付，其实并没有真正客观的标准和评估，不过是PPP项目实施者自身的主观认定和宣传。PPP拥趸者们强调的效率优势还表现为其项目资金和人员配备会比政府更加充沛且精干，而在联邦审计院看来，这并非PPP项目独有的优势。要解决公共机构人员和资金配备不足的问题，PPP方式不是唯一且最佳的