批判与反思：审计视角下的PPP经济性分析——基于德国的经验和教训／李以所

　　为何只就远程公路建设的PPP模式进行宪法层级的确认？这主要是和这种模式涉及的资金量巨大有关。依据德国传统，远程道路由隶属于地方政府的自有企业③维护和运营。在国际金融危机爆发之前的2007年，PPP模式就在德国远程公路建设领域开始发力，很快就呈现出规模显著的样态。尽管相对于其他国家，在该领域内德国依旧是后来者，其远程道路建设基本还是采用传统方式为主，在迄今德国所有的PPP项目中，远程公路建设的占比仅为8%，但耗资甚巨，投资额占比竟达到全部PPP项目的三分之一强。因此，这个领域内的PPP项目受到德国审计系统的特别关注。

　　四、德国远程公路建设的PPP模式

　　德国是世界上具有代表性的远程公路网络完善的国家。传统上，这套网络由德国政府使用财政资金进行规划、建设和运营，同时面向国民免费开放。但进入20世纪90年代，这套德国人原本引以为荣的系统开始面临崩溃的危险。欧盟确立的区域内自由通行原则，两德统一后亟须改善的东德基础设施建设，都成为德国政府沉重的财政负担，由公共资金包揽性地进行路网建设并提供免费通行服务已难以为继。于是，德国很多囊中羞涩的地方政府开始有强烈的愿望在当地的公路建设中引进私人部门的力量，并很快付诸实践。当时公私合作进行公路建设的模式主要有特许模式和经营者模式两种。在特许模式中，政府特许私人经营者进行远程公路的融资和建设，公路建成后，政府支付相应的报酬给私人经营者。在经营者模式下，私人经营者仍然全面负责远程公路的融资、建设和运营，但政府不再直接支付报酬，私人经营者可以在约定期限内通过直接向道路使用者收取费用的形式收回投资并获取盈利。

　　1994年，德国颁布《私人融资建设远程公路法》④，这为经营者模式提供了相应的法律依据，该模式也因这部法律而被称为“F模式”。不过迄今为止，“F模式”在德国的应用案例还是屈指可数，因为在具有悠久免费传统的德国，直接向使用者收取过路费的模式往往效果不佳。比如，在罗斯托克进行的作为德国首个“F模式”PPP实验的瓦诺隧道项目，其最终结果基本是归于失败。于是，在“F模式”的基础上，又发展出更具影响力的扩展模式，即“A模式”。在这种模式下，私人经营者同样要在较长的时期内负责公路的建设、运营及维护，但其获取回报的方式却不再是直接向使用者征收费用，而是通过联邦预算，以启动资金的形式得到补贴。2007年，德国正式在公路建设领域推行“A模式”，该模式下的PPP项目的持续时间一般都设定为30年，私人经营者除得到联邦发放的补贴之外，还有一个收入来源，就是那些总重量超过12吨的重型卡车在经过相关路段时缴纳的通行费，这部分费用由政府征收后再支付给私人经营者。2011年，德国的“A模式”实践进入新的阶段，因为政府移转的通行费收入总是会受到公路实际可用性的影响。比如，在因建设施工导致交通堵塞的情况下，来自重型卡车的通行费收入自然会大幅度减少，这也成为私人经营者必须承担的风险。

　　2017年，德国的立法机关着手对远程公路建设的行政管理权及行政组织进行根本性的改革。在此之前，根据旧版《基本法》第90条