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批判与反思:审计视角下的PPP经济性分析——基于德国的经验和教训/李以所

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:李以所 日期:2021-04-25 10:58:03
选择,拨付足够的财政资金和加设必要的工作位置是政府部门义不容辞的责任。
  在远程公路建设领域内,一贯力推PPP模式的联邦交通部在一份报告中给出结论,声称PPP项目完成的公路建设质量超出了德国的平均水平。联邦审计院对此又提出了批评,认为联邦交通部的这个结论并没有充足的证据加以证明,因为其根本没有研究采用传统方式完成的建设项目与PPP项目之间的质量差异。
  (三)政府债务的隐身衣:与“债务刹车”机制的实质冲突
  在欧债危机中,德国政府表现出了较高的债务管理水平,其公共债务一直保持了高等级的信用。这与德国拥有丰富的限制政府债务规模的经验相关,其中最为人称道的就是德国独有的“债务刹车”机制。[2]这个机制规定:自2016年起,不考虑因经济周期波动而引发的赤字,德国的结构性赤字不能超过国内生产总值的0.35%;各州自2020年始,不能新增任何债务。这个机制不仅强调削减债务的数量,还旨在从其根源上减少甚至消灭赤字。
  如前文所述,德国的私人部门在远程公路建设领域内参与PPP项目都要预先融资,那么这部分资金是否应受到“债务刹车”机制的限制就存在很大的争议。私人部门使用小于整体成本的启动资金参与项目,建成后政府采取持续给付的形式补贴给私人部门。一般来说,政府支出总是要高于道路本身的维护成本。这种制度设计从经济学角度看,常有政府贷款支付利息的效果。联邦审计院认为,在很多地方政治家的访谈和演讲中也常有证据表明:很多路段建设就是在财政预算不足的情况下,才采用了PPP模式。对此,德国学界也多有质疑,指出在公路建设PPP项目中的私人部门预先融资,实际上属于政府的“隐形贷款”。
  联邦审计院尽管承认政府基于财政纾困的目的才引进了PPP模式,但从法律的视角审视,对进行经济性审查的PPP项目,并不认为其与“债务刹车”的相关规定产生了冲突,因为其不能给政府的财政预算直接带来资金流入。德国宪法意义上的贷款概念,从传统角度看只包括所谓的“融资性负债”,即直接筹得资金,之后必须偿还本息。与之相对应的是所谓的“行政性负债”,即因行政管理行为和商业行为⑤而产生的支付义务,这部分负债在德国的惯常理解中并未被纳入贷款的范畴。相应地,公路建设中的PPP模式并没有给财政预算直接带来额外的资金流入,所以原则上也不属于宪法意义上的贷款概念。
  联邦审计院虽然承认PPP项目的融资操作并没有在法律层面违反“债务刹车”机制,但仍然尖锐地指出,这在实际上产生了对地方政府的激励效应,政府会不遗余力地采用PPP的形式推进公共基础设施项目建设,因为这将逃脱“债务刹车”机制对政府负债的监管。如何弥补这种法律漏洞是德国立法者亟须解决的问题。
  (四)偏袒了垄断:对整体经济产生不利影响
  联邦审计院还认为,迄今的大型PPP项目,德国的中小企业基本没有机会参与,这对德国的整体经济产生了不利的影响。按照德国《反限制竞争法》的相关规定,大型的政府采购合同原则上应分拆为多个采购合同,既可按照资金体量,也可按照专业分工进行分拆,从而使占据全国绝大多数的中小型企业也能公平参与竞争。但是在远程公路建设领域,几乎所有的PPP项目都在实际上偏离了《反限制竞争法》的相
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