批判与反思：审计视角下的PPP经济性分析——基于德国的经验和教训／李以所

　　在远程公路建设领域内，一贯力推PPP模式的联邦交通部在一份报告中给出结论，声称PPP项目完成的公路建设质量超出了德国的平均水平。联邦审计院对此又提出了批评，认为联邦交通部的这个结论并没有充足的证据加以证明，因为其根本没有研究采用传统方式完成的建设项目与PPP项目之间的质量差异。

　　（三）政府债务的隐身衣：与“债务刹车”机制的实质冲突

　　在欧债危机中，德国政府表现出了较高的债务管理水平，其公共债务一直保持了高等级的信用。这与德国拥有丰富的限制政府债务规模的经验相关，其中最为人称道的就是德国独有的“债务刹车”机制。［2］这个机制规定：自2016年起，不考虑因经济周期波动而引发的赤字，德国的结构性赤字不能超过国内生产总值的0.35%；各州自2020年始，不能新增任何债务。这个机制不仅强调削减债务的数量，还旨在从其根源上减少甚至消灭赤字。

　　如前文所述，德国的私人部门在远程公路建设领域内参与PPP项目都要预先融资，那么这部分资金是否应受到“债务刹车”机制的限制就存在很大的争议。私人部门使用小于整体成本的启动资金参与项目，建成后政府采取持续给付的形式补贴给私人部门。一般来说，政府支出总是要高于道路本身的维护成本。这种制度设计从经济学角度看，常有政府贷款支付利息的效果。联邦审计院认为，在很多地方政治家的访谈和演讲中也常有证据表明：很多路段建设就是在财政预算不足的情况下，才采用了PPP模式。对此，德国学界也多有质疑，指出在公路建设PPP项目中的私人部门预先融资，实际上属于政府的“隐形贷款”。

　　联邦审计院尽管承认政府基于财政纾困的目的才引进了PPP模式，但从法律的视角审视，对进行经济性审查的PPP项目，并不认为其与“债务刹车”的相关规定产生了冲突，因为其不能给政府的财政预算直接带来资金流入。德国宪法意义上的贷款概念，从传统角度看只包括所谓的“融资性负债”，即直接筹得资金，之后必须偿还本息。与之相对应的是所谓的“行政性负债”，即因行政管理行为和商业行为⑤而产生的支付义务，这部分负债在德国的惯常理解中并未被纳入贷款的范畴。相应地，公路建设中的PPP模式并没有给财政预算直接带来额外的资金流入，所以原则上也不属于宪法意义上的贷款概念。

　　联邦审计院虽然承认PPP项目的融资操作并没有在法律层面违反“债务刹车”机制，但仍然尖锐地指出，这在实际上产生了对地方政府的激励效应，政府会不遗余力地采用PPP的形式推进公共基础设施项目建设，因为这将逃脱“债务刹车”机制对政府负债的监管。如何弥补这种法律漏洞是德国立法者亟须解决的问题。

　　（四）偏袒了垄断：对整体经济产生不利影响

　　联邦审计院还认为，迄今的大型PPP项目，德国的中小企业基本没有机会参与，这对德国的整体经济产生了不利的影响。按照德国《反限制竞争法》的相关规定，大型的政府采购合同原则上应分拆为多个采购合同，既可按照资金体量，也可按照专业分工进行分拆，从而使占据全国绝大多数的中小型企业也能公平参与竞争。但是在远程公路建设领域，几乎所有的PPP项目都在实际上偏离了《反限制竞争法》的相