批判与反思：审计视角下的PPP经济性分析——基于德国的经验和教训／李以所

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站作者：李以所日期：2021-04-25 10:58:03

。其中，德国的审计专家们再次提出了PPP项目经济性审查的一贯缺陷，即公共部门对PPP模式的偏爱，使经济性审查的客观、中立受到了严重影响，这直接导致审查的结果是PPP模式优先。政府部门的这种主观倾向表现为过高估计PPP项目的效率优势，或牵强附会地强调其成本及效率优势，或与传统模式进行比较的参数明显有利于PPP模式等。⑦在很多案例中，对PPP模式节省成本的笼统预估严重脱离实际，以至于联邦州审计院明确批评这是经“美化计算”而得出的数字。此外，由于专业人才储备不足，公共部门常将经济性审查的工作委托给第三方机构，这些机构的评估能力和水平有限，评估结果缺乏权威性且无法核实。而在德国审计系统看来，在这个方面更为糟糕的是，“顾问机构和院外游说的界限在一定程度上很难分清”。

　　六、评析和总结

　　PPP既非“万能灵药”，更非“魔鬼之作”。首先可以明确的是，公共部门在进行采购时，可利用市场经济意义上的激励效应，在适当范围内采取可持续的长期建造方式来高效地完成公共任务。但相对不便宜的融资成本、基于项目的高度复杂性所产生的巨额招投标成本、项目建设过程中的协调成本，以及附加的私人部门的盈利，都成为PPP项目在一些领域中必须付出的额外成本。PPP模式的这种“先天缺陷”必须在其他方面加以弥补，才能实现审计部门追求的经济性。为了确定经济性在具体的PPP个案中是否可行，就必须进行尽可能缜密精确的经济性审查，而恰恰就是在这项审查上，德国十几年来的经验已证明存在很难避免的弊端。即便在相关问题并不是很严重的领域内，针对PPP项目的经济性审查也早已不是它最初被预期的那样客观和中立。风险的设定，特别是效用值的评估，都为暗箱操作提供了巨大的数值回旋空间，这些带有人为色彩的数据完全可以影响甚至决定审查的结果。更加令人担忧的问题是，德国普遍预期的PPP效率优势并不是以审查的实际情况为基础，而是基于几乎无法核实的主观估计。

　　德国政府在远程公路建设方面不遗余力地推行PPP模式，实际上对国家的整体经济产生了长期的不良影响。尽管联邦政府反复强调PPP并不是融资方案，而是新型的公共采购方式，但这并不能改变PPP项目实施预先融资所产生的负面效应。当预估融资数额巨大时，就应该启动“债务刹车”予以规制。否则，这种方式将会使偏爱负债运行的地方政府产生路径依赖，加上政府担负的对多个PPP项目的持续性长期支付义务，会进一步造成公共财政的困难，如此往复，便是一个恶性循环。

　　不容忽视的是，私人合作伙伴大都是受政府的鼓动或激励而参与PPP项目的，不同于政府程序性的决策机制，其自身就拥有更加灵活且便捷的退出办法。私人部门总是以盈利为出发点的，可PPP合同动辄持续20年或30年的特点，使公私双方都很难穷尽可能地事先进行诸多情况的约定，这就存在后续的谈判风险。类似问题的典型案例就是德国的A1 Mobil公司，其在2005年根据A模式中标了1号高速公路某路段的建设运营项目，但2008年国际金融危机使该公司因交通流量不及预期而陷入难以为继的困境。就该公司是否能够退出PPP项目，联邦政府进行了长达数年的后续谈判。这其实都是对公共资源的占用和消耗，把这项成本考虑进去，该PPP项目的经济性根本无从谈起。

　　德国审计系统对PPP模式的批判，表明自20

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