透视党的领导力建设的路径选择——基于善政与善治的逻辑辨析／罗智芸

　　三、善治之下的国家能力

　　首先，由治理走向元治理，本质是重塑国家角色。在治理理论兴起之后，相当多的学者敏锐地观察到治理的危险和治理失效的可能。例如，治理提出的国际背景，是否暗藏着为大国干预主义的政治意图披上协作外衣的意图？当强调“多中心治理”时，如何避免治理碎片化？在自组织网络塑造的“囚徒困境”中，一方面，其确实满足了治理主张政治分权、强调协商对话、鼓励各种自组织在政策决策过程中发挥作用的要求；另一方面，如何处理公平与效率的问题始终是协商民主无法避开的难题，高昂的博弈成本由谁买单？基于以上潜在危险，有学者提出了元治理的概念。作为“自组织的组织”“治理的治理”，元治理强调让国家承担起元治理的角色，即重新召回国家，发挥国家在治理过程中设计组织、宏观调控以及促进、平衡、协调各领域自组织的作用，主要是发挥制度性和战略性的作用。在这种“通过谈判进行决策”的语境中，国家不是“大家长”式、“同辈中的长者”式地为各个领域制定特定的战略和整体部署，而是同治理体系中的其他成员一样，要为谈判过程贡献自己独有的资源。所以，由治理走向元治理，本质是重塑国家角色。

　　其次，“使国家回到注意中心”指的是国家能力建设。在二战后马克思主义国家理论的三次复兴浪潮中，“回归国家”学派因其挑战西方传统“社会中心论”、主张“使国家回到注意中心”而格外引人注目。尽管有学者认为“国家回归”的研究浪潮并没有为解决马克思主义国家理论摆脱“资本逻辑”和“阶级逻辑”提供一个崭新的分析模式，但是在这个过程中，“回归国家”学派对“国家能力”和“国家制度建设”等核心术语的讨论仍然为现代国家问题研究提供了新的研究焦点。其中，“国家能力”是与之相关联的核心概念。埃文斯等认为，对国家能力的解释与对国家自主性目标形成的解释密切相关，即国家能力是指“国家能否实现自己的目标”，是国家实施战略和政策的能力。［4］国家能力的具体内涵在福山的国家秩序构建中得到进一步的诠释。福山将国家构建的过程视为对国家能力的塑造，指出国家能力就是“国家制定并实施政策和执法的能力”［5］。在福山看来，二战后发展中国家的国家构建浪潮并没能使现代意义上的国家普遍化，相反，撒哈拉以南的大部分地区是“软弱无能国家”或“失败国家”，国家无能是造成严重问题的根源。因此，福山构筑的政治秩序是一个包括国家能力