透视党的领导力建设的路径选择——基于善政与善治的逻辑辨析／罗智芸

　　善政与善治在实践中的混同。吊诡的是，区分统治和治理的努力，并没能为善治与善政的闭合循环论证系统打开突破口。简单地说，无论是国内善治的首倡者俞可平，还是主张由善政走向善治的后继者，其很大程度上是将二者等同视之，善治理应具备的要素置换为善政，同样成立。比如，俞可平认为善治包含的基本要素有：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。［2］9-11同时，他归纳的善政要素包括：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。与其对善治的表述相比，二者并无本质区别。但是，如果简单地将二者等同起来，就无益于对善治之为“善”的真正理解。世界银行描述的好政府、善治隐藏着某些关键性的信息：一是善政要求增强政府能力；二是“信息”“透明性”“可信的”等描述与民主紧密相连；三是善治还需要特别的政治维持，隐含着向一般治理的迁移。可以看出，从一开始，中国的治理研究就构筑了一条由治理走向善治/善政的路径，治理是手段，善治是治理的目标；而国外是将善政视为善治的内容之一，治理才是善治的最终目标，这是一条由善政走向善治，并发展为治理的路径。

　　作为过程与目标统一的“善”。善政与善治在实践中的混同，并不违背二者作为目标描述的价值判断，因为其最终都实现了善政的基础目标。但是，如果缺乏对理论的系统考察，就难以形成对治理本身的认识。所以，在关于善政与善治的理论研究中，将善治等同于善政，需要追问：第一，就能力建设的实践操作层面来看，如何明确行为主体的主次关系？如何处理国家能力建设与激活市民社会、调动社会主体参与积极性的矛盾？第二，就国家能力建设的维度而言，在善政与善治交织的情形下，中央权威能力和公共治理能力孰轻孰重？第三，针对统治和治理指向的两种改革路径，是制度化、法治化为先，还是民主自由化为先？虽然在实践中，国家与社会、中央与地方、法治与民主并不机械对立，良好的国家建设需要多个相关因素共同支撑，但若将善治仅仅理解为善政，就难以对善治本身的价值归宿和社会民主化进程有更深入的理解。同样，将善政与善治画等号，也无法从国家权力向社会回归的高度认识到国家能力、负责任政府的建设性意义。统治和治理无法分开，善政与善治也无法割裂，二者的循环论证证明了其逻辑自洽的合理部分，相似的价值归宿同样为独立成章制造了难题。破题的关键在于诠释“善”的双层含义，重申其作为过程与目标的统一性。换言之，搁置善治与善政的争论，明晰二者的关联：作为过程的“善”，一方面，政府掌握着国家最重要的政治权力，良好的政府要实现程序正义，从参与者、裁判过程、程序设计都要符合中立性和对等性的要求，正是在这样公开、透明的政治活动中，彰显了治理的价值；另一方面，作为目标的“善”，善政与善治描绘的发展目标价