透视党的领导力建设的路径选择——基于善政与善治的逻辑辨析／罗智芸

　　二、善政之下的治理

　　根据世界银行的描述，善治的特征包括：高效的公共服务，独立的司法系统和执行契约协议的法律框架，负责的公共资金管理部门，独立的公共审计机关，对议会代表负责，遵守各级政府法律和人权，多元化的制度结构以及出版自由。［3］在这里，善治具有三个层次的内涵：作为政治分析工具的善治、作为组建系统结构的善治和作为社会分析的善治。善治内含的政治性、系统性和社会性特征，投射到善政的实践场域，指向的是政治权力系统、组织结构系统以及社会组织系统。一是表明政治权力系统要实现从统治、管理到治理的转变，在完善政府职能的同时凝聚社会主体，由协商联动发展到合作共赢；二是建构组织结构系统，使政府、市场和社会由配置型的结构系统转变为依托需求的功能型体制机制；三是完善社会组织系统，使国家、社会、公民既彼此联系又各司其职，实现自然状态下的政治联合。

　　作为政治分析的善治。1989年世界银行发表的对撒哈拉以南广大非洲地区长达30年追踪的研究报告指出，“非洲发展问题的根源在于治理危机”。解决治理危机需要创造一个有可能加强基础设施服务和给予各种鼓励的环境，以促进有效生产和个人的积极性；需要提高政府动员、号召、组织公众和组织机构的能力。提出“治理危机”进一步诱发“治理”的兴起，这在很大程度上解决了世界银行面临的问题。所以，善治的第一要义，对世界银行来说，即评估受资方政府是否具有有效治理、培育市场活力、促进民主政治等方面的能力。从这个角度来说，好的政府即善政，是善治的内容之一，也是实现善治的手段和过程。实现善治的前提是政府自身能力的充分释放，即其具备有效管理和高效组织等基础能力。只有在这样的条件下，言及善政与善治才有意义。

　　作为组建系统结构的善治。如前文所述，治理作为一个日趋泛化的概念，侧面印证了其强大的包容性和吸收能力。作为系统意义的善治，其涵盖了公私部门、内外的所有政治经济权力的分配。相对于传统政治统治而言，其以民主化、高效率和协调一致的合法性基础，成为当前加强政治整合、发挥社会各领域治理主体作用的核心向导和价值引领。从这个意义上而言，善治促使政府部门进一步还政于民，通过自组织网络构建起政府部门、市场主体和社会主体之间双向或多向的动态平衡。从治理体系的视角来看，政府、市场和社会分别对应威权型支配、功利型支配和契约型支配三个逻辑，在一定时期内，威权占绝对支配地位。所以，推动社会结构和功能的调整，重塑社会主体间关系的核心要义，就是在静态的制度化与动态主体能力中建构多元化治理体系。国家作为主要的制度供给者，重要的不是让渡其权威支配能力，而是利用国家能力激活市场和社会有机协调制度运行的能力。

　　作为社会分析的善治。前文已明确指出治理理论是后现代性的产物，它是对现代性追求整齐划一的普遍模式的反思，其强调国家发展要关注世界和政治环境的变化与公民社会对自我权益表达的保护。经济全球化和企图囊括一切的