推进政府治理现代化中的合署办公问题研究／董 鹏 叶中华

　　其次，在组织机构改革和体制创新方面，自改革开放以来，我国逐步由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，与之相适应，传统的政府机构、体制机制已经不能适应时代发展的需要，由此拉开了我国政府机构改革的序幕。在改革之初，我国主要采取“摸着石头过河”的试点探索形式，经过多年的实践发现，合署办公这一形式在组织机构改革方面具有巨大的促进作用。一方面，合署办公在处理领导机构与执行机构间关系、各执行机构间协作分工关系、机构内部及机构间监督制约关系等问题上，为我国组织机构改革提供了有益的经验，尤其是在多头领导和组织协作办事方面意义重大。另一方面，合署办公之后对各机构和部门组织在职权责任上的划分及运行监督机制等问题的处理，有力推动了我国组织机构改革的进程，如在权力的分割与集中、责任追究和奖惩等方面做出了积极探索。就体制创新方面而言，合署办公在一定程度上开启了我国渐进式、试验式行政体制改革创新的进程，其存在不仅仅是对政府机构职能责任、资源配置、组织关系的调试，更多的是在国家行政体制层面建立了一种平稳的改良调试制度，为我国行政体制机制创新提供了有效平台和手段，打破了以往条块独立、地域分割的格局，有利于各地多机构、多地域、多职能政治实践的开展。

　　再次，在公共服务改善和政府转型方面，二战以来，世界各国政府的社会治理理念逐步由统治向治理发展，追求“善治”目标。当前我国政府亦提出建设责任型、服务型、廉洁型、高效型政府的目标，政府职能由传统的全能政府向有限政府过渡，逐步转变为以提供和改善公共服务为主，合署办公就是在这一背景下应运而生的。一方面，合署办公通过合理配置资源、整合各方利益、简化办事程序及提高资源利用效率而使得政府效能得以有效提升，进而为社会公众提供较为方便的公共服务，同时节约公共支出，如简化办事程序、裁减办事人员节约了政府开支，建立多部门联系的政务中心提高了公共服务质量和效率等。另一方面，通过对各方关系的良好处理，促进了社会稳定，营造了良好的社会环境，如统战部门和工商联、侨联等部门的合署办公促进了社会各界间的沟通等。就政府转型方面而言，责任型政府、服务型政府、廉洁型政府、高效型政府目标的实现要求积极发挥地方及各部门的积极性，“善治”的治国理念亦要求政府进行人性化治理，这使得合署办公在探索实现简政放权、政企分离、政事分离、企事分离等有效途径，激发各方积极性和创造性，理顺中央与地方、党组织与政府、政府与市场、政府与社会之间的关系，进而为我国建立有限政府、实现社会治理的“善治”提供有益借鉴等方面具有重要意义。

　　二、合署办公的作用机理

　　（一）合署办公在抽象层面的作用机制

　　科学的理论无疑可为具体实践提供有益的指导，与之相对应，现实的实践活动亦为理论的科学化提供了丰富的素材和经验教训，二者相互促进，缺一不可。关于合署办公，就抽象层面而言，应当主要围绕明确组织实施对象及其合署边界和