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2020年2月下期

推进政府治理现代化中的合署办公问题研究/董 鹏 叶中华

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:董 鹏 叶中华 日期:2020-03-18 16:45:54
厘清各组织机构、各层面间关系来进行。设立准则是实现目标的首要前提。依据理论和实践之间的逻辑关系,我们可以明确两个原则,即合理界定合署对象及其适用边界原则和合署机构有机融合原则。其中,合理界定合署对象及其适用边界原则是指合署办公这一组织形式应当主要针对党政机关,对合署办公的相关党政机关应当明确其适用范围及权力、部门设置;合署机构有机融合原则是指合署之后应当正确处理领导机构与执行机构、执行机构间关系,在统一领导、统一指挥、有效协调之下发挥各机构的积极性。在这一层面上,主要通过原则性指导来实现政府相关决策和改革创新实践的优化与改善,而政府相关决策在具体引导改革创新实践的同时,亦可从中总结经验教训而不断修正相关决策,进而为深化机构和行政体制改革提供有益借鉴,但这一系列行为均需要严格遵循相关原则(见图1)。
  
  (二)合署办公在实践层面的运行结构
  合署办公在实践层面的运行结构主要可以从中观层面的系统结构和微观层面的运行过程进行分析。具体而言,合署办公虽然存在一定程度的探索性质,但作为一种现实存在的组织形式,其无疑是在多种要素、多种条件、多种约束变量共同作用之下形成的一种系统结构,而并非单一的、独立存在的规范或准则。它是一个由核心主体、执行主体、媒介和环境共同构成的有机整体,其核心主要包括合署办公后居于领导地位的相关机构组织,譬如某领导小组、上级机关等,主要掌握公共决策权力,功能主要为决策及整体监督;其主体则主要由合署办公后体制内各执行机构和组织构成,譬如信息部门、政策咨询部门、党委监察部门等,是政府相关决策的主要执行和实践力量,这些组织机构可能存在异质性特征以及各组织机构间可能仅仅存在协作关系,而无同一部门隶属关系。鉴于合署办公这一组织形式的特殊性,其媒介可能不同于传统意义上的媒介,以组织内部章程规范、领导机构相关命令为主,而社会传媒、非正式组织等社会媒介居于次要地位。同样,其环境要素更多地应以制度规范、法规规章、上级命令、各机构组成结构等内部环境要素为主,而伦理道德、文化习俗、国际经验、社会舆论等要素居次要地位。在这一由各要素组成的复杂系统结构之中,作为核心的领导机构往往必须借助相关媒介,参照和考量各环境要素所产生的现实条件,对各执行主体产生作用,并借助各执行主体执行情况及客观环境变化产生的反馈进行调试,核心主体、执行主体、媒介在环境之中形成一个闭合回路,各要素间相互作用,缺一不可(见图2)。
  在合署办公微观层面的运行过程方面,主要应该包括制度设计、政治实践、评估反馈、改进推广四个部分。这四部分在实际运行过程中,既各司其职,又相互配合。合署办公起于制度试点,却不止于改进推广,改进推广仅仅是为下一步的制度重塑提供经验借鉴,进而最终为深化机构和行政体制改革提供支撑;而政治实践旨在获取经验及为实现制度化、流程化进行初期的探索;评估反馈则以发挥监督作用、发现优点与不足为重点。具体而言,制度设计、政治实践、评估反馈三部分构成第一个内部闭合回路,在此基础之上,经过改进推广而联结制度重塑,构成更大范围的闭合回路。在前文所提的合理界定合署对象及其适用边界原则和合署机构有机融合原则之下,经过制度探索的思维创
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