推进政府治理现代化中的合署办公问题研究／董 鹏 叶中华

　　【摘  要】合署办公是探索对职能相近或职能上存在较强协同性和协作性的机构进行机构整合和关系协调的重要实践形式，对我国深化机构和行政体制改革，优化政治生态，建设责任型、服务型、廉洁型、高效型政府具有重要价值。但合署办公在机构合署及内部关系协调方面、人员使用及监督反馈机制方面、实施细则及目标管理方面存在问题。为解决这些问题，需要明确机构定位，构建机构协调体系；提高人员素质，健全监督约束机制；确立合署原则，制定实施细则规范。

　　【关 键 词】政府治理现代化；行政体制改革；合署办公；作用机理；困境；优化路径

　　【作者简介】董鹏（1992— ），男，中国科学院大学公共政策与管理学院博士研究生，研究方向为国家治理、政府体制改革；叶中华（1955— ），男，通信作者，中国科学院大学公共政策与管理学院公共管理系主任、教授、博士生导师，研究方向为国家治理、政府体制改革、教育经济、科技政策等。

　　一、合署办公的内涵和价值

　　（一）合署办公的内涵

　　合署办公是当代中国政治与行政生活中的常见现象，存在于中央和地方各级党政机关、人民团体、企事业单位中，但如何解释这种行政现象，社会各界尚存争议。有学者认为，合署办公即为两个或两个以上机构在一起办理公务的情况［1］，或是政府机构运作的一种形式，用来形容数个政府单位在同一个地方（或建筑）办公的情形［2］，抑或是两个具有不同编制、职责的党政机构由于工作对象、工作性质相近或其他原因而在同一地点办公，两个机构的人员、资源可在上级统一指挥调度下视工作需要而灵活配置［3］。这类解释主要是基于优化财政支出、提升办事效率层面，而事实上自南京国民政府时期提出省级层面上的合署办公制度以来［4］，其内涵已经随着时代发展而演化。改革开放以来，随着我国政府机构改革的推进，合署办公更多地被当作一种近似“大部制”的政府机构运行状态来对待，但似乎在某种程度上又具备临时性、试验性的特点，更多时候被称作“一套机构，两块牌子”。加之之前各地涌现出的政府与社会组织、企事业单位合署办公的现象，其概念内涵愈发模糊。结合其实践及形式演变过程可知，我国合署办公具备较鲜明的特点：第一，在设立原则上，主要遵循精简、高效、协同的原则。第二，在运行机制上，主要存在统一指挥和多部门联动的特征。第三，在名称管理上，主要遵循针对不同场合差异性使用机构名称的原则。第四，在机构性质、职责、期限及设置数量上，存在明显的多样性特征，如政府机构间