欧盟内部难民配额机制的困境及其应对——基于技术治国主义视角的分析／李以所

　　首先，多年来欧盟的行政机构呈现出权力集中化和扩大化的趋势，尽管这是所有官僚体制都难以避免的一种常态，但在欧盟公民看来，这是不可接受和容忍的。尤其是难民危机爆发以后，欧盟执政者的表现严重损害了部分成员国的利益，甚至很多欧盟公民认为布鲁塞尔的官僚集团已失去了民主合法性。本文所建议的机制同样有导致欧盟的公共机构进一步陷入窘境的可能，例如欧盟避难、移民与融入基金（AMIF）的力量会被强化，因为它被赋予了额外的权限来管理难民再分配机制的运行。但这个机制也会使各成员国原本分散的区域性力量在彼此间建立联系，乡镇和次国家级的地方政府机构会因之在总体上得到加强。地方乡镇在欧盟政治层面影响力的扩大，将会形成对欧盟机构的有效监督和制约。

　　此外，难民分配与欧盟财政预算的结合，可能会促进公共财政资金更为有效的利用，并对各成员国容纳难民产生激励，这同样也有助于欧盟在相应的政策领域内展开改革。当然，在新机制实施的过程中，要保证接收难民的成员国原本计划支出的融合资金不被替代或挪用，这样来自欧盟基金支持的全面效果就不会被打折扣。很多地方乡镇也会将难民的接收与融合视为一种新形式的投资项目，一方面可以高举人道主义旗帜得“名”，另一方面可以通过欧盟不菲的经济补贴获“利”，名利双收的预期可以极大地提高他们贯彻新机制的积极性。在欧洲地方政治层面，欧盟在社会政策领域内的威望和信用也会因之得到加强和提高。所以说，欧盟社会政策的成功强化以及通过统一支付而展现出来的欧洲团结，将会是这个新机制产生的重要效应。

　　毋庸讳言，这个设想中的新机制也有一系列问题亟待解决。例如，是否只计入第一次抵达欧洲的避难申请者，或者也计入已在欧盟国家境内逗留较长时间的申请者？“都柏林规则”规定避难申请者只能向其抵达的第一个欧洲国家提交庇护申请，因此难民只能在非集中的状况下进行甄别登记，那么他们的分配转移就会在欧盟全境内呈网状散开。这样一来，是由派出国还是由接收国来承担其转移费用，以及如何就这些费用进行补偿，都是需要进一步商讨的问题。

　　此外，还要建立一个中央数据库并确定相应的分类管理办法。原则上，欧盟避难、移民与融入基金（AMIF）可以充任第一个协调中心。尽管匹配运算的技术操作并不复杂，但部分敏感数据的安全保护以及数据库检索使用的快速有效都必须得到充分的保障。一般来说，操作检索数据库进行匹配应该由难民首次登记地的公共机构完成，但存在过程不够透明、实操欠缺公平、程序冗长繁复的弊端。故通过使用互联网平台或智能手机应用程序进行效果会更好，避难申请者几乎可以在任何地点自主使用这些应用程序。这种方式在公共管理领域中已逐渐风行，欧盟对此也持明确的赞同态度并多次号召推广。所以，在难民配额机制内推行这些应用，不仅不会遇到任何阻碍，而且可以作为检验新机制是否稳妥无忧的试金石。