欧盟内部难民配额机制的困境及其应对——基于技术治国主义视角的分析／李以所

　　欧盟多数成员国本来就没有参与该系统的意愿，而且这一制度在操作上也缺少欧盟其他政策指令的呼应与配合，这都导致了难民配额机制的空转或失衡。欧盟各成员国在难民安置问题上的巨大分歧，深刻影响了欧洲的政治和社会，直接破坏了欧洲的团结。

　　四、难民配额机制的改革方案

　　2018年4月，法国总统马克龙在斯特拉斯堡的欧洲议会上就欧盟未来发展发表演讲，其间他提出了一个新建议，即欧盟应采用财政激励手段，将难民配额直接派发至全欧洲的地方乡镇中去。至于如何操作等具体细节，马克龙并没有给出清晰的表述，但他的建议在当前的政策讨论中已经引起了相关领域专家的重视和讨论。

　　马克龙的建议将难民问题的严峻现实与欧盟的政策改革需要进行了关联，这使找到恰当且有效的问题解决方案成为可能。基于这个思路，从操作层面上来说，整个欧洲的地方乡镇政府都可以申请接收难民，并由此得到欧盟财政预算拨付的补贴，而被纳入这一项目的每个难民也都可以从欧盟得到一笔个人补助。很明显，这种运作方式相对简便易行，每个成员国的财政预算都不会因之而额外产生费用。因接收难民而直接从欧盟获取经济支持的地方乡镇政府，还需保证专款专用，将补贴用于外来者与本地族群之间的融合。这意味着一些原本很难避免的官僚机制消耗被巧妙绕开，欧盟的资助也做到了“物尽其用”，钱和人准确到位，地方经济发展和劳动力市场都被注入了新的活力。同时，欧盟原本用于促进团结和农业的支出，特别是欧盟的地区发展和农业基金则进行相应的缩减。因为这些基金自设立之时起就没有很好地实现其目标，各成员国之间的社会经济趋同并未因这部分开支而有所进步或改善。实际上，它们已演变为净支出国和净收入国之间的斗争和博弈。

　　如果将难民的管理绩效与欧盟的财政资金分配结合起来，就可以在欧盟必要的财政平衡和其面临的诸多紧迫挑战之间建立协同关系。同时，处于欧盟东部边缘的成员国的人口净流失问题对区域经济基础已造成了严重影响，由欧盟直接资助推进的现代化移民政策对他们而言将是一次绝好的机遇。此外，欧盟也可利用此番改革举措来克服右翼民粹主义形成的反一体化的政治阻力，进而在欧洲的乡镇层面与属于地方派系的政治力量建立更加友善的关系。因为在传统上，欧洲的地方政治势力较之集中在各国首都的政治精英们更加务实，更讲究如何为当地争取具体的经济利益，他们对所谓强调政治正确的意识形态一贯就没有兴趣。

　　目前欧盟正在制订2020年后的财政计划，各派政治势力就此展开的预算谈判为前述改革方案的实现提供了最有价值的机遇。同时，英国脱欧的进程也使已形成的难民配额机制面临重整的考验，因承接难民潮而经历了执政危机的德国政府也会对现行机制的改革持积极促成的态度。这些都意味着陈规旧俗终将被打破，制度创新势在必行且为期不远。

　　（一）转移的可能性

　　为来自第三国的难民提供双重的欧盟补助有财政可操作性吗？实际上真正的难民数字又是多少？假设平均每年进入欧洲的难民人数有100万，那么就可进一步估计，从每年占用欧盟近1600亿欧元预算的农业和地区基金中转移250亿，即可满足难民安置的基本费用，因为每个难民一年的开支