欧盟内部难民配额机制的困境及其应对——基于技术治国主义视角的分析／李以所

　　难民数量急剧减少的主要原因是欧盟通过部分成员国的倡议而采取了一些措施，使移民以及涌入欧盟的难民受到了限制。不再好客的官方态度降低了本来打算进入欧洲的难民的意愿，同时欧盟成员国对边境的关闭也迫使多数难民改变其逃亡路线，欧洲难民的数量因之在整体上得以减少。

　　自2018年6月起，意大利开始采取阻止难民进入其海岸的行动，并设立4600万欧元的欧盟信托基金非洲项目，用以支持利比亚边防部门及其海岸警卫队控制非法移民，这也直接导致了逃抵欧洲的难民数量下降。意大利政府采取的边控措施使传统的地中海偷渡路线转向了西班牙。2016年，约有18万难民横渡地中海抵达意大利，到了2018年底，则降至2.3万人。而在同一时段内，横穿地中海进入西班牙的难民数量急剧增加，从早期的8000人增长至5.5万人。

　　其他处于欧盟边境线上的国家也采取了措施，阻止难民涌入。2016年3月20日，欧盟与土耳其达成协议，规定所有从土耳其海域到达希腊群岛的难民将被拘留，然后遣返至土耳其，但如果这些难民在希腊成功申请庇护则可被豁免，因此很多难民迄今仍滞留在希腊诸岛，对其申请的处理过程由于系统的超负荷运转而变得非常缓慢。匈牙利则在与塞尔维亚和克罗地亚接壤的边境修建了长达175公里的隔离墙。同样，保加利亚也在与土耳其的边境线上修建了隔离墙，还增加了边防驻军的数量。深受难民问题困扰的西班牙也试图通过更加严格的边境政策以及与摩洛哥等国家签订双边遣返协议来减少难民数量。

　　如果考虑本国的人口规模，2017年欧盟各成员国中，受理首次避难申请数量最多的国家是希腊和塞浦路斯，每百万居民中分别有5295例和5235例。其他超过欧盟平均数的还有卢森堡、马耳他、奥地利、德国、瑞典、意大利和法国，从3900例到1300例不等。

　　从接受难民的绝对数量来看，2017年德国受理了共计19.8万的难民资格申请，占欧盟总申请人数的31%。其他约50%主要分布在意大利（12.7万人）、法国（9.1万人）、希腊（5.7万人）、英国（3.3万人）、西班牙（3万人）。由此可以看出，避难申请的首次提交大都是在西欧诸国进行。同时观测从2015年初到2018年中期的避难申请数量，会发现自2017年起，希腊、西班牙、法国和塞浦路斯的避难申请人数开始逐渐上升，而同期在意大利、匈牙利、奥地利、德国和保加利亚的申请人数则有下降的趋势。这种变化应和相关国家实施了新的边境政策有关。［1］

　　在实践中，欧盟各国接收第三国难民的情况非常复杂，并没有明确和细致的标准来指导具体操作，这导致了欧盟各国接收难民数量的极大不同。［2］此外，欧盟各国对避难理由是否成立的认定也存在较大差异，这也造成了各成员国获得居留许可的难民和被遣返的难民在数量上的失衡。

　　在欧盟各成员国的政治和社会层面，还存在诸多关于难民和移民的争论。尽管很多时候这些争论大都基于情感而非理性，但考虑选票的政治家们却不得不就此做出反应。各国国情不同，政治家们的价值取向不同，这些反应自然也就存在差异。这种差异进一步导致了欧盟共同移民和难民政策的混乱，进而逐渐演化成为棘手的社会问题。如何才能使欧盟各国对移民和难民问题理解达成共识，使已几乎陷入僵局的难民接收得以继续向前推进，使欧盟各成员国之间的难民再分配谈判能够顺利重启，是摆在欧盟各国领导人面前的一项