范式重构：西方公共行政学的学科衍化与创新探析/刘晓静

　　（一）效率与价值的权衡取舍层面：以效率原则作为公共行政的最高标准

　　19世纪下半期，“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂化起来，尽管它当初曾经一度是很简单的，政府曾经仅仅由少数人主宰，而现在它却由大批大批的人主宰”［2］。西方公共行政学的开创者伍德罗?威尔逊在论证为何急需一门管理国家（政府）的学科时，提及“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务”［2］。当时美国正在进行文官制度改革，威尔逊主张在推进人事制度改革的同时改进政府机关的工作方法，以此提高工作效率。时至20世纪初期，古德诺对此也论述道：“为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种（指政治对行政）的控制超出其所要实现的合理目的。”［3］21-22由此可以看出古德诺对行政效率的重视程度。其后的二三十年间，行政实践及行政学领域均秉持这种观点，即认为效率是行政之基准。譬如有“组织理论之父”称号的马克斯?韦伯也把行政与效率问题相结合，并认为行政就是最大限度地追求效率。初创时期的公共行政学在很大范围内受到科学管理原理和一般管理原理等企业管理经验的影响和启示，如以泰勒和吉尔布雷斯夫妇为代表的科学管理学派集中讨论如何提高劳动生产率的问题。正是由于科学管理运动在西方主要资本主义国家风行的影响，一些行政学家将针对企业管理效率的一些主张和做法运用到政府机关办公事务的管理之中，威廉?莱芬韦尔和莫里斯?卢埃林?库克就是其中的佼佼者。法约尔的一般管理理论虽然不那么热心于提高作业现场的操作效率问题，但他从长期的管理实践中总结出的劳动分工原则、统一指挥原则、人员的报酬原则、首创精神原则等，无一不体现了其对一般管理中效率问题的思考和重视。该理论不仅被广泛运用于工商界，而且被公共行政机构采用并取得很大成效，法国政府将一般管理理论的主张运用到邮政部门中并获得成功便是一个实证。

　　若对西方主流国家公务员制度的演进历程予以梳理，譬如《诺斯科特—屈威廉报告》将恩赐官职制度和政党分肥制度废除，再譬如《关于录用王国政府文官的枢密院令》的颁布，能够发现公务员管理体制中同样也体现了行政管理体制中对于效率原则的遵循，包括考试录用、考核奖惩等各个方面，无一不是以效率为价值取向的。

　　（二）政治与行政的离合关系层面：主张以政治—行政二分法作为政治实践的理论前提

　　西方公共行政学的开创者威尔逊在研究论述中，试图改变此前“行政内含于政治之中”的固定套路。他认为，“行政管理乃是置身于‘政治’范围之外的（学科）。行政管理的问题并不属于政治的问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无须自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”［4］