界定公权力边界的法律问题研究

——法律视角下的公权力边界

 

　　公权力是社会发展不可或缺的力量，没有公权力，就难以维护社会公共利益，就难以保证社会的运转与发展，从而个人的正当利益也无从保护。但公权力也极可能异化，背离其存在的本来目的，侵害公民权利乃至公共利益。事实上，公权力发展的历史，本身就是一个扩张与限缩的复杂博弈过程，其中扩张是公权力的天性，而限缩则是对公权力的控制，明确它的范围与边界，防止其对公民权利与社会公共利益的不法侵害。基于公权力应服务于其目的的要求，国务院提出，“要全面正确履行政府职能，形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的机构职能体系”。而要达成这样一个目的，从法律上界定公权力范围，明确其边界是必需的。

　　一、何谓公权力，为什么要确定其边界

　　所谓公权力，是由一定的人类共同体（国家、社会等）依一定的规则和一定的程序授予的，由共同体组织管理机构（国家机关、社会组织等）依一定的规则和程序行使的，能对内、对外做出影响其相对人权利义务的一定行为的职权和职责的总称。

　　公权力具有以下特征：①权源的正当性。公权力产生于共同体成员的赋予或者认可，共同体成员对公权力的取得和运用持肯定和认同的态度。没有共同体成员的认可或同意，公权力就不可能是正当的。这一特征要求在一个常态社会中，公权力在权源上应符合宪法与法律的规定。②目的的公益性。公权力是公共的权力，其目的在于维持共同体的存续与发展，公权力行使所获收益，须由共同体成员所共享。这就要求公权力的行使须以社会公益为目标，不得以公权力行使者的利益为目标。③所有者与行使者分离。对于公权力而言，其主体是“公共”，而作为“公共”的共同体尽管是权力的所有者，但往往没有直接行使公权力的现实可能性，因此只能采取所有权与行使权相分离，在确保公权力由共同体所有的前提下，将公权力的行使交由共同体的组织管理机构负责。④不可放弃性。公权力的存在是共同体存续和发展的必然要求，否则共同体将面临解体的危机，共同体成员的权利也无从维护。对于公权力的行使者而言，其权力来源于共同体的授予，共同体在授予行使者一定公权力的同时，也通常对其行使方式加以法定的限制，包括不得放弃公权力。⑤强制性。公权力具有可借助一定的手段迫使其作用对象服从公权力行使者的要求，从而达到公权力目的的特性。公权力的强制性是由公权力本身的性质所决定的，在公权力的目的得不到自愿和自动实现的时候，公权力行使者就需要运用一定的手段保证公权力目的的实现。

　　公权力是为了公共利益而存在的，并且是国家与社会发展不可或缺的力量。对于这样一种力量，为何我们在承认其重要性并保证其正常行使的同时，又要特别地关注与强调加强对其约束与控制，乃至力图明确其边界呢？

　　首先，这是由人作为有限理性动物的特性所决定的。前已述及，公权力作为公共的权力，其所有者是以国家为典型的共同体，但其行使却难以由国家这样的抽象主体直接掌握，而必须交由特定的机构，通过特定的人来行使。而一旦掌握了公权力，就意味着掌权者比一般社会成员更具有谋取个人利益的