领导前沿
界定公权力边界的法律问题研究
来源：领导科学
作者：蔡乐渭
日期：2013-07-31 16:45:06
| 可能远远超过其所具有的正面作用，不但不能促进社会的发展，反而造成社会发展的阻滞，甚至产生令人恐惧的严重破坏。即便是在平常，公权力在其授予与行使过程中，也可能因各种原因造成对公共利益与公民权利的侵害。在这种两难之中，人们经过长期的历史实践，逐渐总结出了一套约束公权力的机制：分权制衡。即不将公权力作为一个整体交由一个（类）主体行使，而是按功能与性质将其分为立法权、司法权与行政权等不同的类型，交由不同的主体行使，不同的公权力之间相互制约、相互平衡。这种分权制衡以规范公权力及其行使为目的，但却以公权力的界分为前提，每一种不同的公权力都应有自己明确的边界，特定事项是不是可由公权力介入，特定主体拥有何种公权力，都有明确的法律规定，一旦越界，则属违法。不仅在不同性质的公权力之间如此，即使在同一类型公权力内部，也有这种分权与制衡存在。如行政公权力分别由不同的行政机关行使，本身就具有一定意义的分权制衡性质。另外，近年我国一些地方所实行的将行政权分成决策、执行、监督三个环节，由不同的主体负责的所谓“行政三分”试点，也正是公权力分立与制衡的体现，其目的也是为了促进公权力更好地服务于公共目的。
2.立法中的公权力边界界定。既然权力的分立与制衡具有如此重要的意义，那么又该如何对公权力进行界定呢？现代社会中，人们多通过立法方式对权力进行界分。可以说，通过法律的方式明确公权力的界线，是人们在长期的公权力实践中不断试错的经验总结，什么样的主体具有什么样的公权力，该公权力的目的是什么、可运用什么手段行使，行使时须遵循什么样的程序等，都有明确的法律规定。首先，需要明确公权力是不是应介入特定的事项。一般而言，市场经济条件下，公民个人、市场机制与社会自身可解决的事项，公权力都不应介入，即将公权力排除在外。其次，对特定事项需要由公权力介入的，到底应由哪一个具体的公权力主体介入，法律也应予以明确，否则将可能造成权界不明、互相扯皮，导致公共利益无从保证或公民权利遭受侵害的后果。对此，我国立法实践中还存在较多的问题，如有关反垄断的公权力，按照目前法律规定，发展改革部门、商务部门、工商行政管理部门都承担有一定职责，拥有相关权力，但其界线并不明确，一定程度上影响了反垄断工作的有效推进。事实上，最新一轮国务院机构改革中成立的国家食品药品监督管理总局，也正是为了整合相关行政公权力，解决职责不明、权界不清的问题。再次，立法界定过程中值得关注的还有自由裁量权问题。一定的自由裁量权无论从现实角度还是从技术角度看都是必要的，但过于宽泛的自由裁量权极有可能在行使的过程中造成对公民权利的侵害，因此，立法中对自由裁量权应在可能的范围内尽量地予以限缩。另外需要注意的是，立法权本身也应该受到一定限制，不可超越立法的边界而侵及其他权限。比如，立法机关不可在立法中针对特定的对象授予或剥夺其权利，也不宜在个别司法案件的“个案监督”中介入太深，以致混淆立法权与司法权的界限。
3.执法中的公权力边界界定。执法是行政机关执行法律的过程，是法律运行的重要环节，事实上也是公权力对公民权利产生重要影响的环节。表面上，行政机关的任务在于将生效的法律规定付诸实施，法律如何规定，行政机关就 |