界定公权力边界的法律问题研究

　　4.公权力主体之间的边界。公权力的一个特性是其所有权与行使权的分离，理论上，公权力是人民所有，但在现实生活中，它总是由特定的主体实际掌握与行使，这一行使公权力者就是公权力主体。在现代国家中，行使公权力的主体也并不是唯一的，而是将公权力分成不同类别，交由不同的公权力主体行使。特别是行政公权力，更是由不同的行政部门掌握与行使。在我国，中央层面的掌握行政公权力的行政部门包括国务院组成部门、直属机构、办事机构、部分直属事业单位等，总数多达近百个。这些不同的行政部门，根据其职能掌握着不同的行政公权力，他们之间的界线形成了行政公权力的水平边界。同时，行政公权力还存在垂直边界，即上下级行政机关之间的边界。行政公权力主体之间的边界尽管是行政公权力内部的界分，但明确这种边界对于保证公共利益与公民权利而言仍然是十分必要的，否则的话，就可能出现在有利可图的事项上不同行政机关之间竞相争夺公权力，在无利可图的事项上互相推卸责任的状况。在我国的行政诉讼法律制度之下，这种行政部门之间公权力边界的界定，更是明确其法律责任的要求，可对行政机关行使公权力行为进行有效控制。

　　5.公权力与责任的界分。在法律意义上，责任具有两种含义。第一种含义是指特定主体依法所承担的义务，是法律规定的分内应做之事；第二种含义是指特定主体因违反了依法应履行的义务，因而须承担的法律上的不利后果。在日常生活中，人们通常不对这两种不同含义的责任做严格的区分，但从明确公权力的边界角度看，区分这两种不同的责任并分别明确其与公权力的关系是必要的。就作为法律义务的责任而言，享有特定公权力即意味着承担了特定的法律义务，此时的责任也就是公权力主体的职责。相较而言，职责是第一位的，公权力是第二位的，履行职责是授予其公权力的目的，而拥有公权力则是其履行职责的手段，没有特定的职责，就不需要授予主体以特定的公权力。就作为法律后果的责任而言，享有公权力即意味着主体必须按法律所规定的目的手段与程序行使公权力，并保证通过公权力的行使履行其承担的职责，否则就要承担相应的法律责任即不利的法律后果。在这个意义上，责任实际上是对公权力的限制，是防止相关主体滥用公权力或怠于行使公权力的一种约束，以保证公共利益通过公权力的行使得以实现，同时保障公民权利不因公权力的非法行使而遭受侵害。

　　三、如何界定公权力边界

　　1.分权制衡：限制公权力的艺术。公权力对于社会的运转与发展而言是必不可少的，然而公权力可能产生的负面作用也着实令人担忧。在一定时期和范围内，这种负面作用甚至