批判与反思：审计视角下的PPP经济性分析——基于德国的经验和教训／李以所

　　

　　【摘  要】德国审计系统对作为创新制度安排的PPP的经济性自始就持有审慎的态度，尤其是在德国远程公路建设领域内从审计视角提出多种批评：不可避免的额外成本、很有限的效率优势、与“债务刹车”机制相冲突、妨碍了中小企业的发展等。PPP之所以得到政府的支持和推动，与政府一直窘迫的财政状况有关。政府将PPP视为财政纾困的最佳选择。这直接导致PPP的经济性审查存在固有的缺陷。德国发展PPP的经验和教训，对其他发展中国家具有深刻的借鉴意义。

　　【关 键 词】PPP；公共部门；私人部门；审计；德国；经济性审查

　　【作者简介】李以所（1973— ），男，中国社会科学院中德合作中心副主任、欧洲研究所副研究员，德国国家行政学院（DUV-Speyer）管理学博士，中共中央编译局政治学博士后，主要研究方向为政府治理的变革与创新、政府与民间的合作伙伴关系。

　　作为一种创新性制度安排，PPP（Public Private Partnerships，公私合作制）改进并完善了部分公共产品和服务的供给方式，这已成为业界的共识。20世纪末，在欧美风靡一时的PPP拥有的诸多优点自不待言，其快速发展对地方经济增长的积极推动作用也有目共睹，但一些地方政府泛化滥用PPP所产生的系列问题却时常被有选择地忽视。在中国，PPP之所以受到一些地方政府的追捧和青睐，当然和它缓解财政困难的功能密切相关。假PPP之名，行变相融资之实，一度成为一些地方政府心照不宣的客观存在。2017年，为规范PPP项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，财政部办公厅出台92号文件，大量PPP项目被整顿甚至面临清退，PPP热潮在中国开始降温。随着我国金融市场去杠杆、中美贸易争端、新冠肺炎疫情突发等行为事件的不断发展，地方政府债务面临空前的压力。在这种背景下，曾作为纾困良药的PPP会不会卷土重来？

　　同中国一样，德国也是推行PPP的后发国家，但PPP在德国的行进却非一片坦途。自法律意义上的PPP项目在德国诞生之日起，就伴随着各界的批评和质疑，其中以联邦和各联邦州的审计系统最为突出。它们从审计视角出发，就PPP的经济性问题反复表明自己的怀疑态度和保守立场。研究梳理德国审计系统对PPP经济性的总结和分析，对处在当前经济发展特殊阶段的中国具有一定的理论价值和借鉴意义。

　　二、经济性审查：德国审计系统的看家本领

　　与美国的“立法型”和中国的“行政型”不同，德国奉行“独立型”的国家审计模式，其审计系统主要由联邦审计院和各联邦州审计院构成，两者各自对联邦和联邦州的财政进行监督，彼此并无隶属关系。它们超然于议会、政府和法院之外，在立法、行政、司法等机构之间享有独立地位。

　　对德国审计系统来说，经济性原则是所有审计工作必须遵循的核心要义，这源自德国《基本法》第114条的相关规定。①在此基础上，《联邦和联邦州预算规则之原则法》和《联邦预算条例》又做了进一步的详细规定。②在德国，这个原则还被视为国家财政行为的指导性原则。

　　德国审计系统判断某项公共支出是否符合经济性原则，都基于经济学视角采用成本效益分析法，从企业管理和宏观经济两个面向出发，