党统合基层治理机制的行动逻辑与技术特色探析／黄 毅

　　（二）治权统合与重心下移：党统合基层治理机制的逻辑转向

　　总体上看，在改革开放后一段较长的时间内，“散”是基层治理机制的基本特征之一，尤其是在向市场社会转型过程中，诸多潜在的冲突与矛盾不断激发、相互交织，甚至带来一些“集体不负责”现象，尽管其内在的导因与对社会整合的损害程度不同。税费改革、国家资源向基层输入以及乡村振兴战略的实施，对中国基层治理的结构和过程产生了深远的影响。为应对复杂治理与实施精准治理的要求，党统合基层治理机制已然构成了基层治理的骨架以及制度体系与制度执行能力的内核。其中，最为显著的是项目治国的形成和技术治理的思路在基层治理机制与治理实践中的蔓延，国家以项目制形式进行治权统合、资源下沉、重心下移和过程管理。这使得基层治理产生了一定程度上的逻辑转换。一是国家权力以一种新的方式切入基层社会，基层治理过程越来越具有制度化、程序化、技术化的特征；二是基层组织建设的重心转向以党建来统领和创新基层组织建设与全部基层工作。党的十九大强调“坚持党对一切工作的领导”以来，各地纷纷要求辖区属地基层把工作重心转移到抓党建（政治引领）、抓治理（体制引领）、抓服务（能力引领）上来，基层党建工作创新成为破解基层治理难题的重要抓手，基层党建从内部建设转向有效领导，基层党组织经历了一个全方位的增权赋能过程。因此，强整合和强动员能力是基层党组织发挥战斗堡垒作用的根本保障，党的全面领导成为基层治理复合体的核心机制。第一，基层党建的政治逻辑。不断推进一把手工程建设，强化党组织在区域治理中的统领作用，以管理赋能重塑组织权威。通过强化基层治理单元中的党员管理，突出对党员的属地管理以及突破以“条条”为主的传统“组织内党建”，积极地将基层党组织推向服务的“前台”。强调党组织在基层服务中的主体地位，以“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”等各类主题教育和党员责任区等志愿服务常态化，激发基层党组织的生机与活力。借助于区域化党建平台，推出以解决问题驱动的诸如“吹哨报到”等治理机制，提升基层治理的回应性、服务能力，缓解治理中的“条块”矛盾等科层体制弊病。［9］在加强“党的全面领导”这一语境和要求下，党对基层工作和治理事务的具体领导也得到了扩展，从而将各项工作与事务重新整合到基层党建的“大盘子”里。第二，基层党建的行政逻辑。针对基层工作容易陷入功能行政化、能力薄弱化与地位悬浮化的弊病和困境，各地积极探索以党建推动“条块”整合的改革路径，逐渐形成了以基层区域化党建平台为主要载体的“条块”整合治理机制。

　　随着治理重心下沉、关口前移、资源下沉，党组织在基层治理机制中的统合作用更加明确。在基层治理现代化目标与任务框架下，持续探索试点整体性、统合式工作机制，以发现、收集、梳理与聚焦基层“一线治理突出问题”清单来启动、制导基层治理的流程；以党建统领为基础，通过向相关基层组织授权、赋能等一系列策略，建立起集合条线职能/专业部门共同解决问题的驱动与协同治理机制。［10］通过清单制制导和分类包干机制，力图将行政体系的科层驱动逐步转换为朝向属地重难点问题解决驱