城市治理中新“领导交办”的内涵审视与效能逻辑／梁 盼 张 昱

　　二、城市治理中新“领导交办”的现实生成与内涵审视

　　（一）现实背景——城市治理精细化要求

　　城市治理精细化带来高标准。城市作为人口高度集聚、公共设施密集、经济与社会联系紧密的空间组织形式，因其在教育、医疗、就业、收入水平和发展机会上的优势而不断吸引更多人口进入，同时也倒逼城市不断维护和升级公共服务水平。文明城市、卫生城市等评比，使领导和职能部门的压力不断增加。城市化的发展在带来城市空间扩张的同时，功能也逐步外溢，治理的复杂性和精细度持续增加。精细化带来的高标准需要城市治理职能不断整合，人员编制一定但工作内容、职责范围及考核要求却不断拓展。

　　高标准使高协同性需求进一步凸显。城市治理作为应对复杂系统性工程的行政手段，承担着对城市内诸多问题展开规范协调和决策引导，从而保障城市设施高效运行、公共服务有效供给和公共空间秩序良好，打造共建、共管、共治和共享的城市治理格局的重要责任，因而受到各级政府的高度关注。可见，高协同性是当下和未来城市治理的明显特质。城市治理领域长期面临严重的部门利益和归口隔绝，同级平行的业务部门间缺乏协同意愿，这就导致难以展开高效的协同与合作，即陷入“条块分割”和横纵不协同困境，很难在城市治理中形成单中心的高标准治理权威。

　　高动员难度。协同不畅则合力不足，城市治理成为动员难度很高的工作。这里的高动员难度表现在业务部门协调和一线工作人员动员两方面。前者表现为不同业务部门的主要业务和权责边界带来的协调动员难度，后者表现为激励不足生成的职业精神不强导致一线工作人员难以被动员。对此，通常的应对路径有政治和技术两条：政治路径是指通过制度、政策或领导干预，建构适应高标准治理需求的单中心治理权威；技术路径是通过新技术手段实现资源、人力、功能和权威等的关联和融合，通过信息共享和统一决策建构超越多主体的新技术治理权威，达到高效协调动员的目的。

　　可见，如何在如此高标准、高协同性需求和高动员难度下实现跨部门联动自如，成为摆在各级领导面前的待解难题。这一难题能否解、以何种形式解，都需要缜密研究和部署，这也构成了新“领导交办”现象生成的现实背景。

　　（二）初始动因——提升城市治理效能

　　效能高低体现着城市治理体系和治理能力的现代化水平，重点着力才能提高治理效能。效能不仅体现为效率高，而且强调效果好。因需要提升效能，城市治理工作就成为领导挂帅，通过“领导交办”的形式提高效率、加大力度、层层压实责任