2021年10月下期
乡村治理逻辑与村干部的变通执行——以X村清洁取暖为例／张 梦 许佳君
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作者：张 梦 许佳君
日期：2021-11-17 17:20:18
| 用定性研究方法收集材料，剖析造成农村政策实践结果偏离目标的深层逻辑。在具体的方法运用上，主要包括参与式观察、半结构访谈法及文献研究。首先是针对村庄清洁取暖改造情况进行实地考察，涉及入户观察设备安装及使用情况、用户台账资料、公示及监督机制等。其次是半结构式访谈，主要是向政策实施主体和政策对象了解村庄改造进展情况及不同主体的态度评价。再次是还搜集了中央政府、试点城市及相关部门发布的清洁取暖文件、工作资料和相关中外文献。2020年1月份，笔者以山东省T区S镇X村为调查点，重点对X村村干部、部分普通村民进行了访谈，并通过走街串巷观察农户取暖季家庭能源使用情况。持续的调查加深了笔者对清洁取暖电代煤政策实施的认识。2019年6月30日，T区发布通知要将X村符合条件的农户约1500户列入本年度电代煤改造计划，并于当年取暖季前完成计划改造任务。从工程建设投入、补贴标准、改造条件、实施阶段、部门职责及保障措施等均有详细的操作规范。如果严格遵循上述规范，散煤治理将取得显著成效，农村能源革命的步伐也会大大加快。然而在X村，继续烧散煤的农户大有人在，清洁取暖电代煤政策实施效果并不明显。
（二）基层实践中的变通现象
在现行体制中，一方面，村干部需要执行国家和上级政府交办的各项工作任务；另一方面，其处于乡村政策执行场域，同样是政策所要规范的利益相关者。面临科层组织及乡土社会相交织的行动情境，村干部很容易在执行过程中遇到矛盾冲突并采取策略性变通。变通其实是对原制度进行巧妙调整，仅从表层来看，它所遵循的规则和意图实现的目标与原政策目标是一致的，但实际上变通后的目标可能与原政策的目标和精神不尽相同甚至背道而驰。［2］
1.模糊政策界限
T区制定的2019年度冬季清洁取暖工程实施方案中规定，村庄农户须符合以下基本改造条件，即“村民在村内自建房屋，符合门窗齐全、通水通电、实际居住且2018年度用电量100度（含）以上的，按一处院落1个安装户计；在村外自建房屋，符合门窗齐全、通水通电、实际居住且在村内没有其他房屋的，按一处院落1个安装户计”。但纳入电代煤改造计划的村庄在执行这一工作方案时，并未严格按照改造条件对农户实施线路与设备安装。笔者经调研了解到，X村最终有1600多户完成了热源侧改造。这些农户大部分满足改造条件，但也有少部分农户实际上是不符合改造条件而被纳入了改造范围的，他们大多在城市里居住或者常年在外打工，仅过年回家待几天或者干脆不回家；还有的是在村内和村外围均有房屋，实际在村外围居住，但工作人员以距离村庄太远不方便扯线为由拒绝安装设备，而给其常年不住人的房屋安装了新设备，使得他们冬天不得不继续用煤取暖。
上述案例反映出电代煤改造计划初进村庄便已偏离了政策设定标准。工程启动前村委会应做好调查摸底工作，落实改造住户信息，建立每户改造台账并及时上报给乡镇政府。但实际上，村委会上报的农户台账与基本改造条件的规定并不完全相符，村干部通过降低电代煤改造的准入门槛，改变了国家公共资源的分配方法，降低了村民获取服务的质量。村干部选择将全部村民纳入改造范围，这种策略选择凸显了村干部不仅是乡镇政府“代理人”，同时也是村庄“当家人”。［3］这种“有福同享” |