乡村治理逻辑与村干部的变通执行——以X村清洁取暖为例／张 梦 许佳君

　　2.不断稀释政策

　　有效推进清洁取暖工作不能仅停留于多少农户完成了热源侧和用户侧改造，而应通过检查和摸底了解有多少农户真正实现了家庭取暖用能的清洁化，为此巡查监督工作十分关键。T区文件规定“镇在采暖季要组织村庄对享受改造补贴用户的取暖设备使用情况进行调查摸底，若发现违反相关规定和承诺书要求或擅自拆卸、转移已享受补贴采暖设备的，区、镇、村居收回其享受的相关政策补贴设备或资金，并不得向其发放用电补助资金”。村支书则说，严格说如果两个采暖季不达标，取暖费用要村民自己掏腰包，但这只是口头说，未见文件。上面要求村里也成立巡查组，但碍于情面，我们巡查时即使发现了烧煤炭的农户也不会登记在册。

　　区一级对检查工作的要求很明确，镇也安排巡查人员并对违反规定的农户进行通报处罚，到了村一级，村干部虽无实施处罚的直接权力，却间接决定着燃烧散煤户的命运。村干部作为生于斯、长于斯且与村民具有千丝万缕关联的个体，其行动必然受到乡土社会结构与地方性知识的影响。［4］倘若身处乡村场域中的村干部逾越了熟人社会中差序格局所秉持的情理处事原则，采取秉公执法的行为模式，那么他们很容易受到差序格局序列中其他村民的攻击，并会对其行为进行规训。［5］在乡村场域中，情面的运作，致使村干部难以严格执行巡查任务，清洁取暖电代煤计划的制度设计文本、规定等丧失了规范效力。

　　三、政策实践的村头逻辑

　　以上案例仅是笔者在农村调研期间发现的诸多情况之一，为了有效推进清洁取暖工作，便不能止步于现象描述，而是要探寻现象背后所蕴含的深层次逻辑。如果政策变通意味着政策执行者重新控制和分配国家资源的话，那么便需要探寻其采用何种标准与路径来加以变通和运作。通过上述案例解读村干部的行为选择发现，村干部处于科层体制压力与乡村情理的天平上，他们向哪倾斜以及倾斜度如何，取决于自身对公与私的权衡。同时，村干部处于政府与村民之间的特殊位置，这使其可以利用信息不对称的优势，在实践中进行政策变通。

　　（一）村干部的行为逻辑

　　1.执行任务的准政府逻辑

　　从理论上来讲，村一级是村民自治领域，而乡镇政府作为基层政权，应当发挥指导作用而不能随意干涉村级事务，然而，本该发挥指导作用的乡镇政府，通过复制目标管理责任制的责任链条，将村委会一并纳入“责任—利益”的共同体结构中［6］，使得村干部在行动上与国家政治导向保持一致；同时乡镇政府掌握着村庄的利益与资源，加剧了村庄对于乡镇政府的依赖性，由此，村干部大多被视为基层政权在村庄的延伸或乡镇政府的“手脚”。

　　由于中国独特的科层体制压力，经历了层层传递的清洁取暖任务无疑成为基层乡村的中心工作和政治任务。在清洁取暖政策执行过程中，乡镇政府与村委会之间签订目标责任书，乡镇政府将责任向下转移到村委会，并且建立了乡镇领导包村居、村居干部包片的分包责任制，层层压实责任。在此背景下，X村村干部面临着时间紧、任务重、财源及人手不足的巨大压力，为了减轻这种任务压力，他们通常采取的最见效也最稳妥的措施就是简化工作要求，变通执行政策。［7］