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2021年9月下期
基层政府编外用人的现状与管理困境分析／吴 翔
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：吴 翔
日期：2021-10-19 11:24:15
| 不得突破规定的人员编制限额。2018年5月11日召开的中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过的《关于地方机构改革有关问题的指导意见》同样要求“严格各级党政机构限额管理，强化编制管理刚性约束”，包括县乡政府在内的各级政府使用的编制数目受到了相关制度和政策规定严格的约束。虽然党和国家通过一系列编制管理制度和政策规定严格约束在编人员的使用，但在地方政府人员使用的现实需要面前，地方政府却千方百计地绕开这些规定使用编外人员，甚至用地方用人制度创新的形式明确鼓励编外用人。比如，最早由吉林省政府以政府文件推行，后来各地普遍效仿和推广的政府雇员制就是如此。虽然相关文件规定政府雇员不占用编制，不具有行政职能，不使用行政权力，但在实际使用上，各地招录的政府雇员除不占用编制，所从事的工作和编制内人员并没有多大的区别，其所需经费同样由财政买单。一些地方招录的部分政府雇员虽然从事一般行政编制公务员不能够从事的高技术含量工作，但从人数管理上来看，还是突破了编制管理的规定，增加了政府工作人员的使用数量。同时，由于各地对政府雇员采取高薪招聘的形式，实际上使得政府在人员经费开支上减少支出的初衷泡汤，反而需要在这方面支付更多的财政资金。地方政府运用政府雇员制这一制度化的编外用人形式，巧妙地用制度创新的名义突破了编制管理对政府人员使用数目的限制规定，使得编制管理的制度和政策规定形同虚设，在某种意义上甚至变成了一纸空文。
从维护法治权威和制度权威的角度来看，对于同一个问题，在一个主权国家范围内只能采取一种制度模式，下位制度不能够与上位制度相冲突，下级政府颁布的制度性文件不能够与上级政府的相关文件相冲突。就机关事业单位的人员使用管理制度而言，既然作为最高政府机关的国务院已经颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，并且在文件中明确规定各级政府部门不得超过编制限额使用人员，不得使用除行政编制之外的其他编制，那么地方各级人民政府就不能够以种种理由或借口突破这一规定，这给地方政府造成了守法执法的困境，也对现行的编制管理制度造成了事实上的冲击。
五、结束语
作为政府治理体系的末梢，基层政府具有强烈的执行性和操作性，基层政府的编外人员和编内人员一道构成了基层政府执行操作体系的人力支撑。可以说，有基层政府组织的地方，就有编外人员。如何对待这些编外人员，如何管理这些编外人员，如何既充分调动他们的工作积极性，又最大限度克服这些人员带来的弊端，是摆在基层政府面前的一道难题。
参考文献：
［1］叶娟丽，马骏.公共行政中的街头官僚理论［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2003（5）：612-618.
［2］李晓华.我国编外用人管理模式探析：以浙江省为例［J］.中国人力资源开发，2015（17）：73-77.
责任编辑 于小曼
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