基层政府编外用人的现状与管理困境分析／吴 翔

　　（四）解决就业型

　　20世纪末期，正值经济体制改革和市场经济向纵深发展的关键时期，许多国有企业效益普遍下滑，企业生产和正常运转难以为继，大量的企业职工被下岗分流，特别是那些年届不惑甚至知天命之年的职工除具备适应企业的工作技能外，并无其他谋生本领，一旦被甩出了惯常的生活和工作轨迹，就不得不走入失业者的行列。大量的失业现象带来了大量的社会不稳定因素，很大一部分失业人员及其家庭成员的生存问题受到了威胁，亟须政府出面解决这一问题。同时，随着户籍制度的松动和数量庞大的农村剩余劳动力纷纷涌入城市寻找工作，城市管理、社会治安、交通秩序的维持变得严峻和复杂起来，单靠既有的编制内人员无力承担这么庞大的工作量。在这些因素的共同作用下，各地政府纷纷出台措施，招聘下岗人员和城市困难家庭成员，协助正式在编人员从事城市管理、交通秩序维护等方面的工作。协管员这一日渐庞大的基层政府编外用人群体以解决下岗职工就业问题的缘由走上了历史舞台。

　　

　　三、基层政府编外用人的特征

　　

　　基层政府编外用人的特征可从以下两个维度来分析。从区域分布来看，编外用人主要存在于经济相对发达地区；从部门分布来看，编外用人集中于少数政府部门，这些部门的一个显著特征是随着服务型政府的建设和城市建设的需要，其职能明显地发生了延伸和扩大。

　　（一）区域分布特征

　　从区域分布来看，编外用人虽然遍布于各个县乡政府部门和机构，但主要存在于经济相对发达地区的基层政府。总体上来看，经济相对发达地区的编外用人数量呈明显上升的趋势，而经济欠发达地区基层政府的编外用人数量的增加趋势则不明显，这与不同地区基层政府财政状况紧密相关。在贫困县（市、区），即使是当地政府重点发展的乡镇，除为维持街道清洁和市场秩序采取购买服务方式聘用的保洁和城管外，当地乡镇政府囿于财政资金的限制，能够使用的编外人员也只有上级政府统一纳入财政预算开支的“三支一扶”的大学生和大学生村官等。而在经济较为发达的地区，由于财政资金较为充足，编外人员的使用得到了相应的经费支撑，其编外用人的数量随着当地财政收入状况的增长而增长。

　　（二）部门分布特征

　　从部门分布来看，虽然编外用人几乎存在于所有的政府部门中，但绝大部分编外用人都集中于少数政府部门，如规划、建设、金融、公安、交通、城管等。这些部门的一个显著特征是，随着服务型政府的建设和城市建设的需要，其职能职责发生了延伸和扩大。一些部门、机构的编外用人数量甚至超过了行政编制数。如每个街道（乡镇）的城管队伍，除主要负责人等少数人员是在编人员外，其余基本上都是聘用人员，有的街道（乡镇）的城管队伍甚至连主要负责人都是编外人员。由于只有正式在编人员才能够考取执法资格证，获得正式执法资格，一些街道（乡镇）的城管队伍甚至在没有执法主体资格的情况下从事管理活动。

　　在县乡政府，人员短缺最为严重的是交通管理部门，这一部门使用的编外人员也是最多的。交通管理部门隶属于公安机关，从编