基层政府编外用人的现状与管理困境分析／吴 翔

　　（三）经济欠发达地区基层政府的编制情况及编外用人情况

　　在经济欠发达地区，虽然由于财政收入的制约，乡镇一级通常没有多余的资金自行聘请编外人员，但会充分使用那些不需要自己负责经费开支的、由上级各个部门下派下来的、不占编制的人员，如参加“三支一扶”的大学生、大学生村官、大学生暑期实习者以及参加“大学生志愿服务西部计划”的学生和其他各种形式的志愿者。此外，随着新型城镇化建设政策的落实和推进，各个乡镇为了维护城镇环境和市场秩序，也会从上级划拨的相关经费中拿出一部分费用，聘请少量的市场管理员、环境保洁员。从人员来源上来看，这些人一般是当地就业困难家庭的成员，政府聘用这些人，既满足了当地政府从事社会管理和公共服务工作的现实需要，又解决了一部分困难家庭的就业问题，起到了双赢的效果。在这些地方的县一级政府工作部门，通常都聘有编外员工，特别是工作量较大的一些政府部门如教育、卫生、城管、公安等系统，使用编外人员的数量相对较多。四川北部的G市下辖的T区位于川陕交界秦巴山连片贫困区，是G市三个国家级贫困县（区）之一，其经济发展水平曾一度在全省的山区特困县中排名倒数第一，2020年全区23个县级行政部门配备行政编制412名，实有行政编制432名，但各部门使用的编外人员达407名，编外人员数几乎与编制配备数相当。除这些属于县级政府组成部门的机构外，一些没有列入政府组成部门的机构同样存在编外用人情况，如T区城市管理执法局（城管局），2020年使用编制人员数为32人，聘请的编外人员数达到了95人，编外员工数是在编人员数的2.97倍。

　　

　　二、基层政府编外用人的类型

　　

　　在实际工作中，基层政府为了便于对编外人员进行管理，通常按照这些人员从事的工作性质和工作岗位将其划分为三种类型：专业技术类、辅助类、工勤类。这些从事着不同工作的编外人员按照产生的来源不同又可以分为四种类型：人员短缺型、历史遗留型、权力寻租型、解决就业型。

　　（一）人员短缺型

　　由于人员短缺而产生的编外用人是基层政府编外用人最为普遍的一种情况。这种类型的编外用人又可划分为人员结构型短缺和人员数量型短缺。

　　1.人员结构型短缺

　　随着政府职能的下沉以及服务型政府建设的推进，上级政府对基层政府的要求和相应的考核越来越全面和严格，基层政府履职亟须专业性人才。对于一些专业性极强的人才如城建、规划设计等，即使相关部门有针对性地招考这类人才，其效果也不甚理想，特别是在一些经济欠发达地区，虽然当地政府提供比一般公务员更为优惠的待遇，但也很难聘用到这些专业性人才。在万般无奈之下，基层政府只好通过编外用人的方式满足这类用人需求。

　　2.人员数量型短缺

　　“上面千条线，下面一根针”，所有的政府任务都需要基层政府来落实。基层政府在绩效考核、社会舆论等因素的作用下，为了完成各项工作任务被迫突破上级政府规定的人员使用数量，在编制人员之外使用编外人员。这种类型的编外用人又可以按照产生编外用人的主要原因分为两种类型：一是扩权改革导致的人员数量短缺。主要是指县级政府大量向乡镇政府下放事权，但相应的编制不向下配备，抑或向下增加编制，但增加